1. 서 론
2. 개발과 보전 관련 연구 고찰
3. 연구 방법
가치 추정을 위한 방법 선정
선택실험법 설계
분석모형
4. 분석 결과
인구통계학적 변수 분석 결과
가치추정 결과
5. 결론 및 시사점
1. 서 론
대부분의 환경갈등은 개발과 보전 사이의 이해 충돌로 인해 발생한다(조 2003). 최근 이러한 환경갈등은 케이블카 설치와 같은 개발 프로젝트에서 두드러지게 나타난다. 장 (2019)에 의하면 지방자치단체는 케이블카를 설치하여 더 많은 방문객을 유치하여 지역경제를 활성화하고자 하는 반면, 환경단체는 생태계 파괴, 케이블카 설치 과정에서의 환경오염, 탐방객 증가로 인한 자연훼손 등을 우려하여 환경보전의 중요성을 주장하고 있다(심 2016). 이러한 갈등은 국립공원 케이블카 설치 문제뿐만 아니라 보호구역 지정, 도시공원 해제, 공항 설립 등 다양한 분야에서 발생하며, 해양에서는 해상풍력 개발, 바다골재 채취, 공유수면 매립, 연안골프장 건설, 온배수 및 고염수 배출, 침식영향 개발사업과 같은 사례에서도 발생하고 있다(이 등 2016). 결국, 환경자원이 존재하는 모든 공간에서 개발과 보전 사이 갈등은 반복적으로 발생할 것이며, 이 갈등이 허용 가능한 수준을 넘을 경우 지속 가능성을 위협하는 주요 요인이 될 수 있다.
개발사업 중 환경갈등이 30년 넘게 지속되고 있는 대표적 사례가 새만금 개발사업이다. 새만금 개발사업은 군산에서 부안을 연결하는 방조제(33.9 km)를 축조한 후, 간척토지(291 km2)와 호수 및 늪(118 km2)을 조성하고, 방조제 외부 고군산군도(3.3 km2)와 신항만(4.9km2)과 내륙지역(409 km2) 개발을 포함하고 있다. 사업 초기에는 간척용지의 100%를 농업용지로 조성할 계획이었으나, 여러 차례 계획이 변경되면서 농업용지는 36%로 줄어든 반면, 비농업용지는 64%로 크게 증가했다. 이는 사업 목적과 여건이 변하면서 적응관리라는 불가피한 점도 있지만, 동시에 환경적 영향을 간과한 채 개발이 진행되고 있다는 비판도 꾸준히 제기되고 있다. 특히 생태계 파괴 문제는 새만금 지역의 조류 서식지 감소와 갯벌 생태계 훼손이라는 생물다양성 손실 이슈로 이어졌고, 지역 주민과 환경단체에서 지속적으로 우려를 표명하는 주요 사안이다. 개발로 갯벌이 사라지면서 생물 다양성이 감소하고, 내부 수역 수질오염도 이슈가 되었다. 이 같은 환경 이슈는 개발과 보전 간 지속적인 갈등을 유발하여, 지역사업의 진행 속도를 늦추기도 한다. 따라서, 이 연구에서는 새만금 개발사업 사례를 통해 지역 개발사업에서 나타나는 개발과 보전 사이의 갈등이 어떤 방식으로 나타나는지 살펴보고자 한다.
지금까지 개발사업과 관련된 환경갈등을 다룬 선행연구들은 주로 이 갈등의 양상을 보여주고 해석하는 내용이 주를 이루었다. 물론 갈등의 원인과 과정을 확인하며 향후 유사한 사업이 진행되었을 경우 참고할 수 있는 갈등 해결 방안들을 제시하기도 했다. 그러나 이 연구들은 주로 담론분석이나 사례 연구이기 때문에 계량화된 자료를 바탕으로 정량적 분석을 수행하는 데 한계가 있다. 특히, 새만금 사업은 개발과 보전을 둘러싼 갈등이 30년 넘게 지속되고 있고, 지역 주민들을 비롯한 개발론자들은 경제적 혜택을 주장하는 반면 환경단체를 중심으로 한 보전주의자는 생태계 파괴를 우려하고 있다. 이처럼 개발과 보전의 이익이 충돌하는 상황에서, 갈등 수준을 정량적으로 파악하고 의사결정이 합리적으로 이루어질 수 있는 방안을 제시는 것이 중요하다. 따라서 이 연구는 정량적 분석을 통해 갈등 당사자들이 갈등 대상의 어떤 측면을 더 중요하게 생각하는지 파악하고자 한다. 정량적 분석에 기초하여 양측의 상대적 우선순위를 명확히 하고, 갈등 해결을 위한 합의점을 과학적으로 모색하는 데 기여할 것으로 기대한다.
이 연구의 목표는 환경보전과 개발이라는 두 가지의 정책 방향에 대한 국민들의 선호를 경제적 가치를 이용하여 평가하는 것이다. 이를 위해 환경 갈등의 대표적 사례 중 하나인 새만금 개발사업을 중심으로 국민의 인식과 개발 방향에 대한 선호도를 종합적으로 파악하고자 한다. 특히 이 개발사업의 영향을 직접적으로 받는 지역주민과 그렇지 않은 일반 국민 사이의 인식 및 선호도 차이를 비교하여, 이러한 차이가 갈등의 주요 원인으로 어떻게 작용하는지를 살펴보고자 한다. 또한 갈등을 줄이기 위해서는 개발과 보전을 완전히 분리된 담론으로 보기보다는, 각 측면의 중요도와 선호도를 고려하여 최적의 사업 추진 시나리오를 설계하는 것이 필요하다고 판단된다. 따라서 이 연구는 갈등 주체들이 개발과 보전 중 어떤 요소를 상대적으로 더 중요하게 고려하거나 덜 중요하게 여기는지를 확인하고자 한다. 이 연구는 갈등을 심층적으로 이해하고 환경보전과 개발의 균형을 유지할 수 있는 정책적 시사점을 도출하는 데 의미 있는 기여를 할 것으로 기대된다.
2. 개발과 보전 관련 연구 고찰
환경자원 이용을 둘러싸고 발생하는 개발과 보전 간의 충돌은 환경갈등(environmental conflict)이라는 개념으로 설명된다. 환경갈등은 환경을 둘러싼 자원 배분, 영향 규제, 또는 환경문제의 인식 차이로 인해 발생하는 사회적 갈등으로 정의된다. 임 (2016)은 선행연구를 바탕으로 환경갈등의 원인을 다음 세 가지로 정리했다: 첫째, 환경에 피해를 주는 개발, 둘째, 재생가능 자원의 과다 사용, 셋째, 환경용량의 초과한 개발로 인해 인간과 생물종의 생존지역 파괴. 즉, 환경갈등은 한정된 환경자원을 어떻게, 그리고 얼마나 사용할 것인가에 대해 이해관계자들이 합의에 도달하지 못할 때 발생한다고 할 수 있다. 또한 환경자원의 희소성(유와 안 2005), 공공재적 특성(김 등 2004), 그리고 환경문제에 대한 과학적 불확실성(김 등 2004) 때문에 환경갈등은 다른 사회적 갈등과 특성과 양상이 다르다(임 2016). 환경갈등의 파급효과는 현재뿐만 아니라 미래에도 영향을 미치며, 이로 인해 비용을 부담하는 주체와 편익을 얻는 주체가 상이할 수 있다(김 등 2004).
개발과 보전 사이의 갈등을 해석하고 분석한 연구는 다음과 같다. 장 (2019)은 국립공원 케이블카 설치 사업을 둘러싼 갈등을 옹호연합모형(advocacy coalition framework)과 갈등주기모형(conflict cycle model)을 통해 살펴보았다. 이 연구에서는 개발과 보전 간 가치 충돌이 시간이 흐름에 따라, 초기에는 지방자치단체(이하 ‘지자체’)와 환경단체 간의 단순 갈등 구조로 나타났으나, 이후 지자체·지역주민과 환경부·환경단체 간의 복합적이고 다층적인 갈등 구도로 확대되는 양상을 보였다. 즉, 사업이 진행됨에 따라 갈등 주체와 연합이 점차 확대되고 구조가 복잡해지는 과정이 확인되었다. 심 (2016)도 국립공원 케이블카 설치와 관련한 정책 딜레마의 원인을 분석하였다. 이 연구는 찬성론자들이 “공리주의” 프레임을 통해 케이블카 설치가 모두에게 긍정적 기여를 할 수 있다고 주장한 반면, 반대론자들은 개발로 인한 환경 훼손은 그 어떤 정책적 이익과도 교환될 수 없다는 “보호된 가치” 프레임을 통해 반대 입장을 표명하였다. 찬성론자는 주로 중앙정부, 지자체, 지역주민 및 일부 시민단체로 대표될 수 있으며, 반대론자는 환경단체, 시민단체, 종교단체, 일부 언론, 진보 정당 등으로 구분될 수 있다.
개발과 보전 사이의 갈등 해결을 다룬 연구도 존재한다. 박과 권(2016)은 두꺼비 서식지를 보호하려는 환경단체와 택지 개발을 추진하는 토지공사 간 갈등과 그 해결 과정을 분석하였다. 이 연구는 성공사례를 바탕으로 갈등 해결을 위해서는 승-승 전략(win-win solution)의 모색, 신뢰의 형성과 유지, 양측이 모두 수용할 수 있는 전문가의 중재, 갈등 상황을 잘 이해하는 조정자의 개입, 지속적인 협력 관계 유지, 그리고 내부 협상의 중요성 등이 핵심 요소임을 강조하였다. 또한 이 연구와 유사한 주제를 다룬 양과 김(2009)은 환경보전과 지역개발이라는 두 가지 인식 틀에 따라 지역주민들이 갈등 성격이나 해결 방식을 어떻게 인식하는 지를 살펴보았다. 이 연구는 보전을 우선시하는 응답자들이 국책사업에서 발생하는 갈등을 이해관계보다는 가치관의 차이에서 비롯된 것으로 인식하고 있음을 확인했다. 또한 보전 우선 응답자들은 갈등 해결 방식으로 이해관계자의 합의와 주민투표 등 지역주민들의 합의와 참여가 중요하다는 응답을 더 많이 보인 것으로 나타났다.
한편, 이 연구의 대상인 새만금 개발사업을 둘러싼 환경 갈등에 대한 선행연구는 다음과 같다. 이 (2003)는 새만금 사업을 둘러싼 담론 변화와 갈등 구조를 분석하였다. 이 연구에서는 한국 사회의 패러다임이 개발 중심에서 환경 보전으로 크게 변화했다고 언급하며, 새만금 사업의 경우 개발 측에는 농림축산식품부(이하 ‘농림부’)와 전라북도가 대표적이고, 환경 보전 측에는 지역반대 운동조직, 환경단체, 종교단체, 학계 등이 있다고 분석하였다. 함과 강 (2007)은 새만금 사업을 통해 어민, 환경운동가, 그리고 정부의 바다 인식을 분석한 연구를 수행하였다. 이 연구에 따르면, 정부는 개발 담론을 지지하는 반면, 어민과 환경운동가는 각각 ‘생존권 보장’과 ‘생태계 보존’이라는 다른 하위 담론을 내세우며 보전 담론을 지지하고 있는 것으로 나타났다. 안 등 (2009)은 새만금과 영월댐 사례를 비교하여, 사회적 갈등의 이해당사자들이 어떻게 인식 프레이밍을 형성하고 그 갈등에 영향을 미치는지를 살펴보았다. 이 연구에서는 이해당사자 중 농림부, 농업기반공사와 자치단체인 전라북도는 개발을 추진하는 반면, 환경단체는 환경 보전을 주장하고 있으며, 지역주민집단은 반대와 찬성으로 나뉘어 상이한 입장을 보이고 있음을 확인하였다.
종합해 보면, 개발과 보전에 대한 주장은 양립하기 어려워 갈등을 지속시키는데, 이익 기반 주체와 가치 기반 주체 사이의 충돌이므로 합의가 이루어지기 어렵다는 특징이 있다. 양측의 주장을 살펴보면 개발을 지지하는 측은 지역의 경제적, 사회적 발전을 기대하는 반면, 보전을 지지하는 측은 생태계 보존과 지역민의 지속적 생업을 위해 환경 보전을 주장하고 있다. 앞서 살펴본 선행연구들은 주로 담론 분석과 같은 연구방법을 통해 개발과 보전의 갈등 원인을 파악하고 이를 해결할 방안을 모색해 왔으나, 이 연구에서는 선행연구를 보완할 수 있는 정량적 자료를 구축하기 위해 선택실험법을 활용하였으며 연구 결과를 통해 지역 개발과 환경 보전의 갈등 해결에 기여하고자 한다.
3. 연구 방법
가치 추정을 위한 방법 선정
비시장재의 가치를 추정하기 위해 조건부 가치평가법(contingent valuation method, CVM), 선택실험법(choice experiments, CE)과 같은 진술선호법(stated preference methods) 기반의 연구방법이 자주 사용되고 있다. 조건부 가치평가법은 응답자에게 가상의 상황을 제시한 후 얻은 답변을 바탕으로 환경재의 가치를 평가하는 방법으로, 특정 환경재를 사용하지 않은 경우에도 응답하여 가치를 평가할 수 있어 사용가치와 함께 존재가치도 고려할 수 있다. 다만 이 방법은 비시장재에 대한 개인의 전체 효용만을 추정할 수 있다는 한계점을 가지고 있어, 비시장재의 어떠한 특성이 응답자에게 얼마의 효용을 주는지 확인하기 어렵다는 한계점을 가지고 있다. 한편, 선택실험법은 속성과 수준을 설정한 후 응답자들의 선호도를 평가하여 비시장재의 가치를 추정하는 기법이다. Durán et al. (2015)은 선택실험법을 통해 응답자들이 선택을 하는 과정을 분석하고 상대적으로 어떤 속성을 상대적으로 중요하게 평가하는지 이해할 수 있으며, 더 나아가 어떤 속성이 중요하게 여겨지는지 확인할 수 있어 정책의 개발에 기여할 수 있음을 주장했다.
앞서 살펴본 바와 같이 새만금 개발사업은 권역별로 다양한 사업이 계획 및 진행되고 있다. 또한, 이 사업은 인간의 편의와 지역 경제 활성화에 중점을 둔 성격의 사업과 새만금 유역의 환경을 보전하며 활용하는 성격의 사업으로 구성되어 있다. 따라서 선택실험법을 이용한다면 권역별로 사업을 위해 계획된 면적을 중심으로 속성을 정하고, 계획된 면적이 필요에 의해 확장되거나 감소되는 변화 시나리오를 각 속성의 수준으로 구성할 수 있다.이를 통해 일반 국민들의 개발사업 방향성에 대한 선호와 경제적 가치를 추정할 수 있으므로 이 연구의 목적에 선택실험법이 적합할 것으로 판단하였다.
선택실험법 설계
속성 및 수준 설정
선택실험법의 설계를 위해 ‘새만금 개발사업에 대한 국민 선호도 파악을 통해 개발사업 방향성의 가치를 평가’라는 목적을 설정한 후, 새만금 개발사업 계획을 참고하여 속성과 수준을 설정하였다. 현재 사업은 새만금 지역을 크게 6개의 권역으로 나눠 사업을 진행 중이며, 현재 진행 중(2단계 사업)인 권역별 구체적 공간계획 및 개발 면적은 다음 Tables 1 and 2와 같다.
Table 1.
Saemangeum phased development plan - Phase 2 (2021–2030)
Table 2.
Saemangeum land use plan
Data: Saemangeum Development and Investment Agency Website (https://www.saemangeum.go.kr/sda/main.do)
설계 단계를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 먼저 각 개발사업의 속성과 속성별 수준을 설정했으며, 용지별 면적을 개발과 환경의 측면에서 구분하여 설문 응답자가 개발과 환경 중, 어떤 방향을 선호하는지 파악하고자 했다. 이 중 농·생명용지, 재생에너지단지의 경우 선행연구를 바탕으로 ‘환경보전’에 속함(Kleijn et al. 2006; Akella et al. 2009)을 확인할 수 있어, 용지별 사업을 개발(산업·연구단지, 관광·레저용지, 새만금 국제공항)과 환경보전(농·생명용지, 환경·생태용지, 재생에너지단지)으로 구분했다.
속성 및 수준은 새만금 개발계획을 참고하여 다음 Table 3과 같이 설정하였으며, 한정된 용지 내에서 개발이 진행되므로 모든 용지의 면적이나 시설이 동시에 확장될 수 없음을 설명하였다. 또한 속성별 수준은 용지별 개발 면적을 ‘계획대로 진행’, ‘계획보다 감소’, ‘계획보다 증가’로 구성했다.
Table 3.
List of attributes and the corresponding levels used in the choice experiment
선택문항 생성
설계한 속성과 수준을 바탕으로 선택문항 생성을 위해 효율설계(efficiency design) 프로그램인 Ngene을 이용했다. 설계 과정에서는 전통적인 직교설계가 아닌 각 속성의 주효과를 중심으로 모형 추정의 정확도를 극대화하기 위해 D-efficiency 기준을 사용하였다. 새만금 개발사업의 방향성과 관련된 7개의 선택속성은 각각 2–5개의 수준을 가지고 있으며, 이 속성 및 수준을 바탕으로 Ngene의 Modified Federov 알고리즘을 통해 1,000개의 후보 조합을 구성했으며 최종적으로 최적의 선택집합 36개를 도출하였다. 이 선택집합은 다시 블록디자인(blocking design)을 통해 각기 다른 6개의 설문지 버전으로 나누어 응답자에게 제시했다. 즉, 결과적으로 한 응답자당 6개의 선택집합 문항에 응답하도록 했다. CE 문항 예시는 Table 4와 같다.
Table 4.
Example of a choice set
설문조사 표본 추출
설문조사는 20대 이상 전 국민을 대상으로 하여 전문 설문조사 기관(㈜마크로밀 엠브레인)을 통해 인구비례 할당표본을 설계하여 진행했다. 조사는 비대면 방식으로 수행되었기 때문에, 응답자의 이해도를 높이기 위해 새만금 개발사업의 배경과 선택실험의 응답 절차, 그리고 각 속성과 수준에 대한 설명을 상세하게 제공하였다. 설문 서두에는 사업 개요와 선택실험법의 목적, 속성 간 상충관계에 대한 안내문, 그리고 응답 예시 화면을 포함하여, 응답자가 내용을 충분히 숙지한 후 응답할 수 있도록 구성하였다. 이때, 거주지별로 새만금 개발사업에 대한 선호 및 지불의사액의 차이가 나타날 것으로 판단하여 새만금 인근 지역1) 거주자(500명)와 비거주자(1,000명)로 나누어 설문을 진행했다. 설문조사는 2023년 6월 30일부터 7월 12일까지 수행됐다. 설문조사 총 접속자는 3,488명이었으며, 응답을 완료한 1,789명 중 불성실 응답 및 할당 제외로 289명의 응답을 제외했다. 결과적으로 총 1,500명의 응답을 연구에 사용했다. 수집된 데이터는 STATA 17.0 프로그램을 이용하여 분석하였다.
분석모형
선택실험법은 McFadden (1974)의 확률효용모형(random utility model)에 기반하며, 응답자에게 선택할 수 있는 대안을 제공(Adamowicz et al. 1998)한다. 응답자는 CE에서 두 개 이상의 시나리오(대안) 중 하나를 선택하게 된다. 각 대안은 개인()의 효용함수로 나타나게 되며 이 효용함수는 확정적 요소(deterministic component,)와 확률적 요소(stochastic component, )로 구성된다. CE에서 확정적 요소()는 대안의 가격(), 속성 및 속성의 질()로 구성된다.
개인()은 일 경우, 대안()을 선택하게 되며, 대안()을 선택하게 될 확률은 로 나타낼 수 있다(는 선택 가능한 모든 대안을 의미함). CE에서 는 제시된 대안의 속성 및 수준()을 포함하며 이 연구에서는 3가지 대안(‘선택하지 않음’ 포함)을 의미한다.
CE의 오차항은 제1형태 극한치 분포(Type I extreme value distribution)를 따르게 되며 선택 대안 및 개인 간의 독립성을 가정할 경우, 일반적으로 다음과 같이 표현 가능하다.
CE는 조건부로짓모형(conditional logit model, CLM)과 혼합로짓모형(mixed logit model, 또는 확률모수로짓모형, random parameter logit model)으로 분석 가능하다. 조건부로짓모형은 선택대안 간 독립동일분포(independence of irrelevant alternatives, IIA), 즉, 주어진 두 가지 대안 중 한 가지 대안이 추가되거나 제거되더라도 선택에 영향을 주지 않는다는 것을 가정하나 현실에서는 적용하기 어려운 가정이기 때문에 가정이 위반될 경우 추정치에 편의가 발생할 수 있다. 혼합로짓모형은 속성의 계수값을 응답자에 따라 다르게 추정할 수 있으며, IIA 가정을 완화하여 제한적인 대체 형태를 띠지 않는다. 이 연구에서는 응답자의 선호에 이분산이 존재하는 것으로 나타나 혼합로짓모형이 더 적합한 것으로 판단되어 적용했다.
또한 한계지불의사액(marginal willingness to pay, MWTP)은 k번째 속성의 모수 추정치()를 화폐속성의 모수 추정치()의 음(-)의 값으로 나눈 값이며, MWTP를 추정하는 수식은 다음과 같다.
4. 분석 결과
인구통계학적 변수 분석 결과
연구 설문 응답자의 인구통계학적 특성을 살펴보면 다음 Table 5와 같다. 먼저 새만금 인근 지역 거주민 대상 설문 결과, 전체 500명 중 여성이 255명(51.0%)으로 남성보다 많았고, 연령은 50대가 139명(27.8%)으로 많았다. 교육수준은 대학 재학 이상이 407명(81.4%)으로 많았고, 월평균 가구소득은 200–300만원대가 106명(21.2%)으로 가장 많았다. 한편 비거주민인 전국 대상 설문 결과, 전체 1,000명 중 남성이 508명(50.8%)으로 여성보다 많았고, 50대가 234명(23.4%)으로 가장 많았다. 교육수준은 801명(80.1%)이 대학 재학 이상이었으며, 월평균 가구소득은 300–400만 원대가 162명(16.2%)으로 가장 많았다. 전체 응답자를 거주지로 구분하여 두 그룹으로 나누었으므로 두 그룹간 인구통계학적 특성 차이를 확인하기 위해 교차분석(chi-square test)을 수행했다. 그 결과, 연령대와 교육 수준에서 유의한 차이가 있는 것으로 나타났다. 이는 새만금 인근 지역이 주로 소도시이며 소도시 노년층의 경우 대도시 노년층에 비해 온라인 설문에 대한 접근성이 낮기 때문에 젊은층이 과대 표집되었기 때문일 것으로 판단된다.
Table 5.
Descriptive statistics of the respondents (Unit: people, %)
| Category |
Local residents of Saemangeum | Non-Local residents of Saemangeum | χ2 | |
| Gender | Male | 245(49.0) | 508(50.8) | 0.432 |
| Female | 255(51.0) | 492(49.2) | ||
| Ages | 20s | 68(13.6) | 170(17.0) | 53.435*** |
| 30s | 124(24.8) | 177(17.7) | ||
| 40s | 133(26.6) | 215(21.5) | ||
| 50s | 139(27.8) | 234(23.4) | ||
| 60s | 36(7.2) | 204(20.4) | ||
| Education | Less than middle school | 27(5.4) | 29(2.9) | 28.700* |
| High school graduation | 66(13.2) | 170(17.0) | ||
| College or higher | 407(81.4) | 801(80.1) | ||
|
Monthly household income (in million KRW) | Less than 1 | 21(4.2) | 35(3.5) | 15.343 |
| 1–2 | 25(5.0) | 58(5.8) | ||
| 2–3 | 106(21.2) | 147(14.7) | ||
| 3–4 | 83(16.6) | 162(16.2) | ||
| 4–5 | 70(14.0) | 153(15.3) | ||
| 5–6 | 68(13.6) | 135(13.5) | ||
| 6–7 | 38(7.6) | 94(9.4) | ||
| 7–8 | 34(6.8) | 64(6.4) | ||
| 8–9 | 18(3.6) | 50(5.0) | ||
| 9–10 | 15(3.0) | 37(3.7) | ||
가치추정 결과
새만금 개발사업에 대한 선호 및 지불의사액(WTP)
새만금 개발사업에 대한 응답자의 선호를 살펴보기 위해 혼합로짓모형을 분석한 결과, 모형설명력은 0.042로 나타났으며 속성별 분석 결과는 Table 6과 같다. 이 모형에서는 모형에 포함하지 않은 속성의 효과를 평가할 수 있도록 대안특화상수(alternative specific constant)를 포함하였으며, Table 6에서 asc로 표기하였다. 관광·레저용지 면적 속성을 제외한 모든 속성이 통계적으로 유의한 것으로 나타났다. 속성별로 살펴보면 먼저 지불수단인 소득세는 증가할수록 선호가 감소하는 부(-)의 부호로 나타났으며, 산업·연구단지 면적은 증가할수록 선호가 감소하는 부(-)의 부호로 나타났다. 반면, 재생에너지단지 면적, 환경·생태용지 면적, 농·생명용지 면적, 그리고 국제공항 건설 속성은 증가할수록 선호가 증가하는 정(+)의 부호로 나타났다. 한편, 관광·레저용지 면적 속성에서 유의하지 않은 계수값이 도출되었는데, 이는 응답자들이 새만금 개발사업의 계획 대안을 선택할 때 관광·레저용지의 면적을 중요하지 않다고 인식했음을 보여준다. 한편, 분석결과에서 환경·생태용지를 제외한 대부분의 속성에 대해 표준편차가 통계적으로 유의하게 나타났다. 이는 개별 응답자별 선호의 차이, 즉 이질성(heterogeneity)이 있음을 의미하며, 혼합로짓모형 결과는 이를 뒷받침한다. 이러한 이질성을 고려할 때, 응답자를 하나의 집단으로 분석하기보다는 세분화된 집단별 분석이 필요함을 시사한다. 이에 따라 응답자를 거주지에 따라 두 집단으로 세분화하여 개발사업에 대한 선호가 지역별로 어떻게 달라지는지를 추가적으로 분석하였다.
Table 6.
Results of the random parameter logit model and willingness to pay: all respondents (1,500)
| Variable | Coefficient (S.E.) | S.D. of coef (S.E.) | WTP (km2/KRW) |
| tax |
-0.1489*** (0.006) | ||
| asc |
1.2460*** (0.045) | ||
| Industrial complex area |
-0.0063*** (0.002) |
-0.0221*** (0.003) | -42.0 |
| Tourism and leisure complex area |
0.0025 (0.002) |
-0.0277*** (0.003) | 16.7 |
| Renewable energy complex area |
0.0100*** (0.002) |
-0.0174*** (0.004) | 67.2 |
| Eco-environment sites area |
0.0054*** (0.001) |
0.0009 (0.006) | 36.3 |
| Agro-bio sites area |
0.0013* (0.001) |
0.0063** (0.003) | 9.0 |
| Airport construction# |
0.2522*** (0.053) |
1.4925*** (0.062) | 1,693.3 |
각 속성의 한계지불의사액은 연간 가구당 지불의사액(원)으로 추정하였다(Table 6 참조). 국제공항 건설 여부에 대한 지불의사액은 가구당 1,693원으로 높게 나타났는데, 이는 공항 건설에 대해 상대적으로 강한 정책 반응이 있음을 보여준다. 재생에너지 단지는 10 km2 증가 시 가구당 672원을 지불할 의향이 있는 것으로 나타났으며, 환경·생태용지(363원), 관광·레저용지(167원), 농·생명용지(90원) 순으로 지불의사액이 도출되었다. 반면, 산업·연구단지 면적 확대는 -420원으로, 응답자들이 해당 속성에 대해 선호하지 않는 것으로 나타났다. 따라서 응답자들은 국제공항 건설과 재생에너지단지 조성에 대해 상대적으로 높은 지불의사액을 보였으며, 이는 해당 속성이 높은 정책 반응을 유도한다는 볼 수 있다. 반면, 산업·연구단지 면적 확대는 음(-)의 지불의사액으로 추정되어, 응답자들이 해당 개발 방안에 대해 부정적인 선호를 보였음을 시사한다.
다음으로 응답자의 거주지에 따라 새만금 개발사업에 대한 인식에 차이가 있는지 먼저 확인해보기 위해 다음 질문 후 응답을 t-검정을 통해 분석해보았다(Table 7 참조). 먼저 ‘새만금 개발사업에 대해 얼마나 알고 있습니까’라는 질문에 대한 응답의 차이를 t-검정을 통해 분석한 결과, 거주민은 평균 2.95, 비거주민은 평균 2.58(1점: 전혀 모른다 ~5점: 아주 잘 알고 있다)로 나타나 유의한 차이를 보였다(p < .01). 다음으로 ‘새만금 개발사업의 개발 방향의 변화에 대해 어떻게 생각하십니까’라는 질문에 대한 응답 분석 결과, 거주민은 평균 3.82, 비거주민은 평균 3.53(1점: 전혀 바람직하지 않다 ~5점: 매우 바람직하다)으로 나타나 유의한 차이를 보였다(p < .01). 또한 ‘새만금 개발사업이 국가 경제발전에 도움이 될 것이라고 생각하십니까’에 대한 응답 분석 결과, 거주민은 평균 3.72, 비거주민은 평균 3.52(1점: 전혀 도움이 안 될 것이다 ~5 점: 매우 도움이 될 것이다)로 나타나 유의한 차이가 나타났다(p < .01). 이러한 결과는 거주민이 비거주민에 비해 새만금 개발사업에 대한 인지도가 높고, 개발 방향의 변화에 대해 긍정적으로 평가하고 있다고 해석할 수 있다. 또한 거주민은 비거주민보다 새만금 개발사업이 국가 경제 발전에 끼치는 영향력에 대해서도 더 긍정적인 인식을 가지고 있는 것으로 해석할 수 있다.
Table 7.
Differences in respondents' perceptions of Saemangeum Development Project by residence
위와 같이 새만금 개발사업에 대한 인식이 거주지에 따라 차이가 있음을 확인했기 때문에 선호와 지불의사액에서도 차이가 있을 것으로 판단하여 거주민과 비거주민으로 나눠 분석하였다(Table 8 참조). 총 응답자 1,500명 중 새만금 인근 거주민(500명)의 자료를 분석한 결과, 모형설명력은 0.052로 나타났으며 산업단지 면적 속성을 제외한 모든 속성이 통계적으로 유의한 것으로 나타났다. 각 속성별로 살펴보면 먼저 지불수단인 소득세는 증가할수록 선호가 감소하는 부(-)의 부호로 나타났으며, 관광·레저용지, 재생에너지 단지, 환경·생태용지, 농·생명용지 면적과 국제공항 건설 속성은 증가할수록 선호가 증가하는 정(+)의 부호로 나타났다. 산업·연구단지 속성에서 유의하지 않은 계수값이 도출된 것은 새만금 인근 거주민들이 새만금 개발사업의 계획 대안을 선택할 때 산업·연구단지의 면적은 다른 속성에 비해 상대적으로 중요하지 않은 것으로 인식했다고 해석할 수 있다. 또한 선택속성 중 국제공항 건설 속성에서 가장 큰 선호가 나타났다.
Table 8.
Results of the random parameter logit model and willingness to pay: Local residents of Saemangeum (500) and Non-Local residents of Saemangeum (1,000)
| Variable | Local residents of Saemangeum | Non-Local residents of Saemangeum | |||||
| Coefficient (S.E.) | S.D. of coef (S.E.) | WTP (km2/KRW) | Coefficient (S.E.) | S.D. of coef (S.E.) | WTP (km2/KRW) | ||
| tax |
-0.1557*** (0.012) |
-0.1456*** (0.008) | |||||
| asc |
1.0924*** (0.081) |
1.3113*** (0.054) | |||||
| Industrial complex area |
-0.0013 (0.003) |
0.0205*** (0.006) | -8.6# |
-0.0086*** (0.002) |
0.0224*** (0.004) | -58.7 | |
| Tourism and leisure complex area |
0.0095*** (0.003) |
0.0259*** (0.006) | 61.2 |
-0.0006 (0.002) |
0.0277*** (0.004) | -3.9 | |
| Renewable energy complex area |
0.0102*** (0.003) |
-0.0143* (0.008) | 65.8 |
0.0100*** (0.002) |
0.0187*** (0.004) | 68.5 | |
| Eco-environment sites area |
0.0069*** (0.002) |
0.0002 (0.012) | 44.0 |
0.0047*** (0.001) |
0.0005 (0.009) | 32.3 | |
| Agro-bio sites area |
0.0048*** (0.001) |
-0.0096*** (0.003) | 30.6 |
-0.0002 (0.001) |
0.0044 (0.004) | -1.6 | |
| Airport construction# |
0.8028*** (0.102) |
1.6558*** (0.118) | 5,156.6 |
0.0060 (0.061) |
1.3711*** (0.072) | 41.0 | |
한편, 새만금 인근 비거주민(1,000명)의 경우, 모형설명력은 0.035로 나타났으며 관광·레저용지, 농·생명용지, 그리고 국제공항 건설 속성을 제외한 나머지 속성이 통계적으로 유의한 것으로 나타났다. 즉, 새만금 인근 비거주민들은 새만금 개발사업의 계획 대안을 선택할 때 관광·레저용지, 농·생명업용지 면적, 그리고 국제공항 건설 여부를 상대적으로 중요하지 않다고 인식했음을 의미한다. 각 속성별로는 지불수단인 소득세와 산업·연구단지 면적은 증가할수록 선호가 감소하는 부(-)의 부호로, 재생에너지단지 면적과 환경·생태용지 면적은 증가할수록 선호가 증가하는 정(+)의 부호로 나타났다. 또한 선택속성 중 재생에너지단지 면적 속성에서 가장 큰 선호가 확인됐다.
이러한 선호 차이는 각 속성에 대한 한계지불의사액을 기준으로 비교할 때 더욱 명확하게 드러난다(Table 8 참조). 새만금 인근 거주민은 국제공항 건설 속성에 대해 가구당 5,157원을 지불할 의향이 있는 반면, 비거주민은 41원에 불과하여 큰 차이를 보였다. 또한, 관광·레저용지 면적 10 km2 증가에 대해서는 거주민이 612원, 비거주민은 -39원, 산업·연구단지 증가에 대해서는 각각 86원(계수값 유의하지 않음), -587원, 농·생명용지에 대해서는 306원, -16원으로 두 집단 간 선호 차이가 뚜렷하게 나타났다. 반면, 재생에너지단지는 거주민이 658원, 비거주민이 685원, 환경·생태용지은 각각 440원, 323원으로, 두 집단 모두 해당 속성에 대해 긍정적으로 반응했으며 집단 간 차이도 비교적 작았다.
개발사업 계획 시나리오별 선택 확률
추가적으로 새만금 개발사업의 계획 변동이 불가피하다고 가정하였을 때 개발계획을 어떤 방향성에 따라 재구성해야 바람직한지 살펴보고자 다섯 가지 개발 시나리오를 설정하고, 각 시나리오를 통해 도출된 예측 확률과 지불의사액을 비교하였다. 각 시나리오는 현재 개발사업의 계획을 기준으로 하여 산업·연구단지 및 관광·레저용지 면적을 확장하고 국제공항을 건설하는 ‘개발’ 중점 시나리오와, 재생에너지단지, 환경·생태용지, 농·생명용지 면적을 확장하는 ‘보전’ 중점 시나리오로 구성하였다. 모두 5개 시나리오 중 첫 번째 시나리오는 새만금 개발사업의 현재 용지 이용 계획을 기준으로 구성하였으며, 두 번째와 세 번째 시나리오는 상대적으로 개발에 초점을 맞추었고, 네 번째와 다섯 번째 시나리오는 환경 보전에 초점을 맞추어 구성했다.
이 다섯 가지 시나리오 중 한 가지()를 선택할 확률은 다음과 같은 수식으로 도출했다. 이때, M은 새만금 개발사업에 대한 시나리오의 전체 세트를 의미한다.
각 시나리오를 분석하여 선택 확률과 가구당 지불의사액을 도출한 결과(Table 9 참조), 다섯 번째 시나리오(산업·연구단지와 관광·레저용지 감소, 재생에너지단지 부분증가, 환경·생태용지와 농·생명용지 증가, 국제공항 미건설)를 선택할 확률이 21.58%로 가장 높았고, 이 시나리오로 사업이 진행될 경우 현재 계획 상태보다 약 187원의 소득세를 더 지불할 의사가 있음을 알 수 있다.
Table 9.
Comparison of choice probabilities and willingness to pay by scenario
반면, 가장 선호하지 않는 시나리오는 두 번째 시나리오(산업·연구단지와 관광·레저용지 증가, 재생에너지단지, 환경·생태용지, 농·생명용지 부분 감소, 국제공항 건설)로 나타났으며, 선택 확률은 17.09%였다. 만약 이 시나리오로 사업이 진행된다면 현재 계획 상태보다 약 1,382원을 돌려받아야 이 시나리오를 받아들일 의향이 있는 것으로 확인된다. 즉, 응답자들은 인간의 편의나 경제적 이익에 중점을 둔 개발보다 환경을 보전하며 이를 활용할 수 있는 보전을 고려하여 새만금 개발사업이 진행되는 것을 선호하고 있음을 알 수 있다.
또한 응답자의 거주지별로 비교 분석한 결과는 다음과 같다. 새만금 인근 거주민은 세 번째 시나리오(산업·연구단지와 관광·레저용지 증가, 재생에너지단지와 농·생명용지 계획 수준 유지, 환경·생태용지 부분 감소, 국제공항 건설)를 선택할 확률이 25.76%로 가장 높았다. 이 시나리오로 새만금 개발사업이 진행된다면, 거주민은 현재보다 약 349원의 소득세를 더 지불할 의사가 있는 것으로 나타났다. 반면, 거주민들이 가장 선호하지 않는 시나리오는 다섯 번째 시나리오(산업·연구단지와 관광·레저용지 감소, 재생에너지단지 부분 증가, 환경·생태용지와 농·생명용지 증가, 국제공항 미건설)로 나타났으며, 확률은 13.81%, 지불의사액은 약 -3,655원으로 도출됐다.
한편 비거주민의 경우, 다섯 번째 시나리오(산업·연구단지와 관광·레저용지 감소, 재생에너지단지 부분 증가, 환경·생태용지와 농·생명용지 증가, 국제공항 미건설)에 대한 선택 확률이 25.35%로 가장 높게 나타났으며, 이에 대해 비거주민은 현재보다 2,011원의 소득세를 더 지불할 의사가 있는 것으로 나타났다. 또한 이들은 두 번째 시나리오(산업·연구단지와 관광·레저용지 증가, 재생에너지단지, 환경·생태용지, 농·생명용지 부분 감소, 국제공항 건설)를 가장 선호하지 않는 것으로 나타났으며, 확률은 14.66%, 지불의사액은 약 -1,753원으로 도출됐다. 종합적으로 살펴보면, 새만금 인근 거주민들은 지역의 경제적 이익에 보다 중점을 둔 개발을 지지하는 경향을 보이며, 비거주민들은 환경을 보전하며 이를 활용할 수 있는 사업 방향을 선호하고 있음을 알 수 있다.
5. 결론 및 시사점
이 연구는 지역 개발사업을 추진할 때, 양립하기 어려운 개발과 보전이라는 두 가지 방향에 대해 국민의 선호를 평가하였다. 이를 위해, 지역 개발사업의 대표적인 사례인 새만금 개발사업을 대상으로 개인 인식과 개발 방향에 대한 선호를 살펴보았다. 특히 이러한 선호에 대해 개발사업의 영향을 직접 받는 해당 지역주민과 그렇지 않은 비거주민의 차이가 어떤 부분에서 나타나는지 확인하였다.
연구 결과, 새만금 사업에서 산업단지 면적이 증가할수록 전체 응답자들의 선호와 이에 대한 한계지불의사액이 감소한 반면, 재생에너지 단지, 환경·생태용지, 농·생명용지 면적과 국제공항 건설 속성은 증가할수록 선호 및 지불의사액이 증가하였다. 분석 결과를 바탕으로 사업 계획을 개발 또는 보전의 측면에 맞춰 시나리오를 구성하고 각 시나리오를 선택할 확률과 이에 대한 가치를 추정하였다. 응답자들은 인간의 편의나 경제적 이익에 중점을 둔 개발보다는 환경 보전을 더 선호하고 있음을 확인하였다.
한편, 새만금 인근 거주 여부에 따른 선호도를 분석한 결과, 지역주민은 관광·여가 용지, 재생에너지단지, 환경·생태용지, 농·생명용지 면적 증가 및 국제공항 건설에 대해 상대적으로 높은 선호와 지불의사액(MWTP)을 보였다. 한편, 비거주민은 산업·연구단지 면적이 증가할수록 선호도 및 지불의사액이 감소한 반면, 재생에너지단지와 환경·생태용지 면적이 증가할수록 선호도와 지불의사액은 증가하였다. 시나리오 분석 결과, 지역주민은 상대적으로 환경 보전보다는 개발 중심의 활용방안을 지지하였으나, 비거주민은 환경 보전적 활용 방안을 상대적으로 더 선호하는 경향이 확인되었다.
위 결과를 통해 지역주민과 비거주민이 개발사업에 대해 갖는 관점의 차이를 확인할 수 있다. 관광 개발에 대한 지지와 관련된 연구를 수행한 윤과 이 (2008), 그리고 Alsaloum et al. (2024)의 연구에 따르면 관광개발에 대한 지각된 혜택(perceived benefit)은 관광개발 지지에 긍정적 영향을, 지각된 비용(perceived cost)은 부정적 영향을 미치는 것으로 나타난다. 또한 사회적 교환 이론(social exchange theory)을 바탕으로 지각된 혜택이 비용에 비해 클 때 개발을 지지하게 된다는 점도 확인했다. 사회적 교환 이론은 사회적 상호작용을 개인 또는 집단 간의 활동 또는 자원의 교환 과정으로 간주하여 이 과정에서 기대되는 이익을 기반으로 하는 이론(Homans 1961; Gursoy et al. 2019 재인용)이다. 사회적 교환 이론을 이용하여 연구 결과를 해석해 보면 사람들의 지역 개발에 대한 지지 의사가 다르게 나타나는 이유는 바로 거주민과 비거주민이 인식하는 비용과 보상의 차이가 존재하기 때문이라고 할 수 있다. 지역 개발에서 비롯되는 경제적 혜택은 환경 보전의 효과에 비해 더 빠르고 명확하게 나타날 가능성이 높다. 특히 산업단지나 공항을 개발하는 것은 해당 지역에 일자리 창출 촉진이나 지역 내 소비 활성화를 통해 경제적 이익을 제공할 수 있다. 또한 이러한 개발 과정에서 지역 기반시설이 확충됨에 따라 향후 관광이나 물류 등 다양한 후속 사업들이 유치될 수 있는 확률이 높아져 연쇄적인 성장을 기대할 수 있다. 따라서 선행연구에서 나타난 바와 같이 지역주민들은 이와 같은 혜택을 환경 훼손이라는 비용에 비해 더 크게 인식했을 가능성이 높다고 판단된다.
연구 결과가 시사하는 바는 다음과 같다. 첫째, 다양한 이해관계자의 관점을 반영한 사업 추진이 필요하다. 새만금 개발사업과 같은 국가 주도의 지역개발 사업에서는 해당 지역뿐만 아니라 국가 전체에 긍정적 영향을 미치는 결과를 도출하는 것이 궁극적인 목표라고 할 수 있다. 따라서 해당 지역의 상황만 고려한다거나 국가 전체에 이익이 되는 상황만을 고려하는 식으로 개발 사업이 진행된다면 앞서 살펴본 바와 같이 이해관계자들이 처한 상황이나 사업에 대한 태도에 따라 사업 방향이 한쪽의 이익에만 집중되는 방향으로 흘러갈 가능성이 있기 때문이다. 둘째, 각 이해관계자의 이익과 중요하게 여기는 가치를 서로 이해할 수 있게 하는 방안이 필요하다. 앞서 살펴본 바와 같이 개발사업을 통한 이익은 경제적 혜택 또는 환경 보전으로 나타날 수 있고, 각 이해관계자들은 하나의 이익을 크게 인식하면 다른 이익은 상대적으로 덜 중요하게 인식하게 될 가능성이 높다. 따라서 지역의 경제적 혜택을 중요하게 생각하는 인근 거주민에게는 환경 보전 관련 용지 개발에 대한 긍정적 의미를 강화할 필요가 있다. 또한 간접적으로 이 사업의 영향을 받을 수 있는 일반 국민들에게는 개발사업의 경제적 혜택이 궁극적으로 국가 전체에 긍정적 영향을 미칠 수 있음을 홍보해야 한다. 셋째, 재생에너지단지와 환경·생태용지 개발을 다른 용지 개발보다 상대적으로 적극적으로 다룰 필요가 있다. 새만금 인근 거주민과 비거주민 모두 공통적으로 해당 단지 및 용지를 선호하고 있음을 연구 결과를 통해 확인했다. 따라서 현재 대두되고 있는 에너지 안보나 환경문제 등과 관련된 정책 홍보를 통해 관련 단지 개발의 필요성과 인식을 제고할 필요가 있을 것으로 판단된다.
한편, 이 연구에서 사용된 시나리오는 개발과 보전에 대한 선호를 살펴보기 위해 구성되었으나, 환경보전으로 분류한 속성 또한 결과적으로는 보전을 고려한 ‘개발’이라는 점에서 한계점을 지닌다. 그러나 새만금 사업의 경우, 이미 장기간에 걸쳐 개발이 진행되고 있기 때문에 완전한 보전보다는 보전을 고려한 개발에 대해 논의하는 것이 더 적절할 것으로 판단되었다. 연구 결과, 응답자들은 지역개발에 대해 전반적으로 긍정적인 태도를 보였으며, 그중에서도 환경보전이 고려된 개발 속성에 더 큰 선호를 보인다는 점을 확인하였다. 따라서 개발과 보전의 양립을 전제로, 환경을 보전하여 환경가치를 유지･증진할 수 있는 개발 프레임을 통해 경제성, 환경성, 그리고 사회적 형평성의 가치를 동시에 추구할 수 있는 개발 방향(장 2019)을 사회적 합의로 도출하는 것이 필요하다.
본 연구는 개발과 보전의 갈등이 존재하는 환경 정책에서 실질적인 실행 전략 수립에 다음과 같은 방향성을 제시할 수 있다. 첫째, 다양한 이해관계자의 입장을 반영한 공론화 기반의 의사결정 체계 마련이 필요하며, 특히 대규모 개발 사업에서는 지역 수용성과 국민 수용성 간의 절충적 조율이 중요하다. 둘째, 상대적으로 수용성이 낮은 개발 대안은 해당 지역의 환경적ㆍ사회적 맥락을 고려한 입지 재조정, 친환경적 산업 전환, 이해관계자 소통 강화 등 수용성 제고를 위한 구체적 대응이 병행되어야 한다. 셋째, 환경생태용지 및 재생에너지 단지 등 수용성이 높은 대안은 우선 검토 대상으로 고려될 수 있으며, 에너지 전환 및 탄소중립 정책과 연계한 실행 방안으로 확장될 수 있다. 끝으로, 본 연구에서 제시한 선택실험 시나리오 방식은 향후 새만금 유휴지 활용계획 수립과정에서 정책대안 간 반응성을 비교하고 시민 참여 기반의 정책 설계에 참고자료로 활용될 수 있으며, 2025년 변경 예정인 새만금기본계획 수립 과정에도 기초자료로 기여할 수 있을 것이다.
