1. 서 론

이 연구의 목적은 정부의 북극항로 개발정책에 대해 대국민 정책지지 태도에 영향을 미치는 요인을 식별하고, 향후 관련 정책의 수립과 집행 과정에서 필요한 정책적 함의를 도출하는 데 있다. 북극항로 개발 정책은 현 정부의 국정운영 계획 과제 가운데 하나인 ‘북동항로를 통한 아시아–유럽 간 해상운송 활성화 정책’을 의미하며, 현 정부의 국정운영 5개년 계획 상 해양수산부 추진과제에 포함되어 있다(국정기획위원회 2025: 95). 기후변화를 원인으로 하는 북극 해빙 감소는 그간 제한적이던 북극지역으로의 해운 물류 이동이라는 물류와 산업 관점에서의 경제성 확보 가능성 중심 기대를 중심으로 정부정책의 대상이 되었다. 다만, 북극항로는 그간 인간의 활동이 제한되어온 영역이었다는 점에서 인간의 침범에 따른 환경이슈와, 러시아와의 관계 측면에서의 안보 이슈가 교차하는 정책문제이다.

이 연구에서는 기대 편익과 우려/위험의 관점에서 현재 우리 정부가 추진 중인 북극항로 개발 정책에 대한 국민의 정책지지 인식이 어떻게 발생하는지 실증 분석하였다. 이 연구가 중요한 것은 현실화 단계에 진입한 북극항로 정책에 대해 국민의 인식에 영향을 미치는 다양한 요인들에 대한 정보를 획득하는 것이 정부정책의 수립과 집행에 중요한 정책정보를 제공할 수 있기 때문이다. 다만, 이와 관련하여 북극항로 개발정책은 다음과 같은 다양한 복잡성을 갖고 있다. 첫째, 북극항로는 장기간 관찰되어 온 기후변화라는 외생적 구조 변화에 의해 현실화된 변화이면서, 그 정책 효과는 단기적으로 관찰되기 어렵고 불확실성이 매우 높다. 따라서 국민은 북극항로에 따른 정책효과를 정확히 이해하기 어렵다. 둘째, 같은 관점에서, 북극항로 정책의 효과는 국내 정책 과정에서의 의제선정과 집행과정 뿐만 아니라, 국제규범과 협력 구조, 지정학적 변동 등에 의해 좌우될 수 있다. 이 과정에서 정책 영역의 의사결정자와 관련 기술에 대한 전문연구자, 일반 국민 사이에는 상당한 수준의 정보비대칭(information asymmetry)이 발생할 수 있다. 셋째, 정책 관련 위험은 북극해에서의 운항 사고나 이로 인한 환경오염 등과 같은 특정한 위험에 국한되지 않는 다층적 구조를 갖는다. 따라서 관련 정책에 대한 국민의 정책지지 인식에는 다양한 요인들이 영향을 미칠 수 있다.

특히, 이 과정에는 정보환경에 대한 취급방식에 대한 것도 국민의 정책지지에 유의미한 영향을 미칠 수 있는 요인일 수 있다. 이는 북극항로가 국민이 직접 경험하기 어려운 이슈이기 때문이다. 따라서 해당 이슈에 대한 국민의 태도는 해당 정보에 대한 노출과 인지는 물론, 정보를 생산해 제공하는 정보원에 대한 신뢰수준에 의해 영향 받을 가능성이 높다. 그러나 최근 북극항로 개발이 정부의 중요 국정과제에 포함되면서, 정부가 추진하려는 강력한 정책으로 이미 정책의제화 되었음에도, 관련 연구들은 주로 북극항로에 대한 과학적 측면이나, 경제적 타당성 확인 측면에만 초점을 두고 있다. 이와 비교할 때, 이 연구는 정부의 북극항로 개발 정책에 대한 국민의 정책지지 측면에서 논의한다.

2. 이론적 논의

북극항로 개발 정책의 배경

현재까지 북극항로는 두 가지 항로, 즉, 러시아 북극 해안을 따라 유럽으로 이동하는 북동항로와 캐나다 군도를 통과하는 북서항로에 집중하고 있는데(Buixadé Farré et al. 2014), 이 가운데 우리나라의 관심은 러시아 영해를 통과하는 북동항로이다. 북극항로 개방은 북극 얼음이 빠르게 녹기 시작하면서 가능해졌다. 그리고 이는 그간 선박 운항이 거의 불가능했던 북극항로를 통한 화물 운송 가능성을 높였다(Aksenov et al. 2017; Chen et al. 2021; Mahmoud et al. 2024; Stephenson et al. 2014; Thompson 2025 등). 관련하여 최근 활발한 논의가 이뤄지고 있는데, 이는 머지않은 장래에 북극항로를 통한 항행이 완전히 자유로워질 수도 있다는 예측에 기초하고 있다. 이와 관련하여, Thompson (2025)은 해빙 면적 감소 관측 결과에 추세 외삽법을 적용한 분석결과를 통해 2060년에는 북극이 얼음이 거의 없는 상태가 될 수 있다고 주장하였다. 유사하게, Mahmoud et al. (2024)의 연구는 기후 모델링 결과를 활용해 예측한 해빙 두께를 활용하여, 다양한 극지 등급(Polar Class)을 갖춘 극지운항 선박의 연중 항행 가능 기간을 조사하였으며, Thompson (2025)의 연구와 유사한 결론을 주장하였다. 이 연구를 보다 자세히 살펴보면, 다음과 같다. 극지등급은 국제선급연합회(IACS)가 제시한 극지운항 선박의 내빙 등급을 의미하며, IACS는 가장 높은 등급인 PC1에서 가장 낮은 등급인 PC7로 부여하고 있다(등급별 상세 정의는 Table APPENDIX 1 참조). Mahmoud et al. (2024)에서는 기후변화의 향후 변화 수준을 기준으로 예측구간을 2개(SSP2-4.5, SSP5-8.5)로 구분하고, 각각의 경우에 대하여 등급별 극지운항 선박의 북극항로 운항 가능 기간을 추정하였다. 이 연구의 결과를 살펴보면, PC 5등급의 경우 SSP5-8.5 기준으로는 2040년 이후 연중 항해가 가능하며, 최소한 1년 중 8개월 간은 항해가 가능할 것으로 추정하였다. 이와 비교할 때, PC7 등급도 SSP2-4.5 상황에서는 2040년 이후 연 8개월, SSP5-8.5 상황에서는 2050년 이후 연중 항해가 가능할 것으로 추정하였다. Table 1은 이 연구에서의 결과를 간략히 요약한 결과이다. 여기에서, Table 1에 포함하지는 않았으나, Mahmoud et al. (2024)에서는 PC1 등급과 PC 3등급의 경우 SSP2-4.5와 SSP5-8.5 상황 모두에서 2030년 이후 연중 항해가 가능한 것으로 추정하고 있다.

국제사회에서 북극항로가 본격적으로 의제화되고 북극항로 개방의 담론이 시작된 것은 1987년 舊소련 고르바초프의 무르만스크 연설에서 부터이다(Purver 1989: 149). 당시의 연설문에는 군비통제 의제와 더불어 비군사 협력 패키지를 포함하였으며, 북극항로(유럽–극동 구간)를 외국선박 운항에 개방하는 구상을 명시하였다. Franckx (2008)에 따르면, 북극항로에 대한 대외개방 시도는 1967년 처음 이뤄졌지만, 당시 실제 외국선사가 이용하지 않아 이후 북극항로 개방은 철회되었으며, 1991년 프랑스 선박(Astrolabe)이 북극해 통과 항해가 처음으로 이뤄졌다. 이와 더불어 舊소련은 1990년 「Regulations for Navigation of the Seaways of the Northern Sea Route」을 통해 북극항로 관련 법체계의 기틀을 마련했으며, 1996년 “Guide to Navigating through the Northern Sea Route”를 통해 규정을 집행하기 위한 실무 운항 지침을 작성하였다. 이후 북극항로 활용을 두고 러시아와 유럽 국가들을 중심으로 북극항로 개발을 위한 논의들이 다양하게 이뤄졌다.

북극항로와 관련한 국내적 논의는 무르만스크 연설 이후인 1990년 부터로, 당시 북극항로 관련 논의가 신문기사로 소개된 바 있다(한국일보 1990). 다만, 국내에서 북극항로에 대한 학술적 논의가 본격적으로 시작된 것은 2009년 국내 최초 쇄빙선인 아라온호 완공 이후로 보인다. 그리고 북극항로와 관련한 논의가 정부의제 내로 진입한 것은 2011년 수립된 『2020 해양과학기술(MT) 로드맵』에서 핵심 기술의 하나인 ‘북극해 안전운항’으로 정리되면서 부터이다. 이후, 2013년 우리나라는 북극이사회 옵서버로 진출하였으며, 같은 해 해양수산부가 『북극 종합정책 추진계획』을 수립하고, 북극항로 시범운항 실시, 전문인력양성 등 관련 제도를 수립하였다(해양수산부 2013). 이후 북극항로 개발을 위한 다양한 정책사업들이 수행되었으며, 정부의 북극항로 개발정책에 있어 새로운 전기가 마련된 것은 현정부에서 북극항로 개발 정책을 정부 국정 운영계획에 포함하면서부터 이다(국정기획위원회 2025).

북극항로 개발에 대한 국내 선행연구 분석

우리나라 국내연구에서 북극항로 관련 학술적 논의가 시작된 것은 2000년대 초반부터이며, 관련한 초기의 선행연구들은 주로 북극항로에 대한 개발 가능성과 이로 인한 경제적 편익을 중심으로 논의했다. 대표적으로 최와 조(2003)의 연구에서는 북극항로 개발이 물류비 절감과 시장 확대 가능성으로 인해 긍정적인 효과를 발생시킬 수 있음을 주장한 바 있다. 이를 포함하여, 우리나라 연구자들에 의해 생산된 선행 연구들은 대부분 정책연구로, 연구의 주요 방향은 북극항로를 통해 얻을 수 있는 기대편익에 대한 논의와 이에 따라 발생할 수 있는 위험/우려 요인으로 구분된다.

Table 2는 기대편익과 관련한 연구들이며, 이를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 기대요인에 관한 가장 많이 수행된 분야는 북극항로 이용에 따라 기대되는 상업적 이익 관점에서 주로 운송거리 단축에 따른 기대효과에 대한 논의가 중심이다. 운송거리 단축은 물류비 절감과 직접 연관되며, 이 과정에서 국제물류 네트워크의 재편 가능성 등 북극항로 이용을 통한 편익 극대화 방안들이 제안되었다. 이 가운데, 일부 연구에서는 컨테이너 수송이나(한 2011), 러시아산 LNG 도입(김 2023)과 같은 구체적인 화물 유형을 대상으로 한 경제성 분석 등을 통해 북극항로 활용을 통해 기대할 수 있는 상업적 이익 확보 가능성이 강조되었다. 다만, 최(2025)의 연구에서는 북극항로의 경제편익을 비판적으로 재검토하였는데, 이 연구에서는 북극항로의 거리 단축에도 불구하고 컨테이너 정기선을 기준으로 하면 북극항로를 이용하는 방법에 대한 경제적 편익이 제한적일 수 있음을 주장하였다.

이와 비교할 때, Table 3과 같이 북극항로 개발에 따른 위험/우려 요인에 관한 연구들도 수행되었으며, 이를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 가장 활발한 연구가 수행된 분야는 지정학적 위험에 관한 연구이다. 북극항로는 상업 운송로이면서 동시에, 북극항로 영해를 보유한 러시아의 항로 통제, 북극 연안국 간 관할권 경쟁, 항행의 자유에 대한 국제법적 해석 등 안보 이슈가 공존하는 공간이다. 선행연구에서는 이와 관련하여, 북극항로가 경제적 기회인 동시에 국제정치 갈등과 안보 불확실성이 결합된 위험 공간임을 강조하였다. 관련하여, 일부 연구는 북극항로가 기존의 협력 공간에서 경쟁 공간으로 전환되고 있으며(김 2009; 최 2024), 북극 거버넌스 체계의 한계로 인한 갈등이 심화될 수 있음을 지적하였다(서와 이 2023). 둘째, 환경 위험에 관한 연구는 북극항로 개발이 해당 해역의 생태계에 미치는 영향에 주목하고 있다. 이 분야의 연구들은 북극해빙 감소에 따른 자원개발과 통행 확대로 인한 생태계 훼손과 해양오염 등의 문제가 발생할 수 있음을 지적하였다. 특히 손(2026)의 연구에서는 ESG 및 지속가능성 관점에서 북극항로의 의미를 재해석하였으며, 환경 위험을 단순한 부수적 문제가 아닌 정책수용성 자체에 영향을 미칠 수 있는 요인으로 보았다. 마지막으로 불확실성 위험에 관한 연구는 북극항로 상업화의 제약 요인을 미시적으로 분석하였다. 이 연구들은 북극항로 이용 과정에서 발생하는 법제 불확실성, 통항 규칙 및 관할권 적용의 모호성, 비용 변동성 등의 관점에서 문제를 제기하였다. 특히 이와 같은 요인들은 단순한 위험을 넘어 경제성 평가 자체를 어렵게 만드는 구조적 불확실성으로 작용하며, 북극항로의 실제 활용 가능성을 제약하는 핵심 요인으로 인식하게 할 수 있다.

이상에서 관련 국내 선행연구를 종합해 보면, 북극항로를 경제적 기회와 전략적 가치의 측면에서 강조하는 동시에, 지정학적 갈등과 제도적 불확실성을 중심으로 위험요인들을 분석해 왔다. 다만, 이와 같은 연구들은 주로 정책의 타당성과 국가전략적 필요성을 중심으로 초점을 두고 있으며, 이 연구와 같이 기대와 위험이 동시에 존재하는 상황에서 관련 상황에 대한 국민의 인식이 어떻게 형성되고, 정책지지로 이어지는지에 대한 실증분석 연구는 부족한 것으로 보인다.

북극항로 개발정책에 대한 국민의 정책지지

정책지지는 특정한 정책을 국민이 정당하다고 판단하여, 추진이 필요하다고 받아들이는 포괄적 태도 개념에 해당한다. 정책지지는 관련 정책에 대한 수용성과 직접적으로 연관되어 있기 때문에 이를 확인하는 것은 매우 중요한 요소이다. 다만, 정책수용성은 직접 관찰되기 어려운 잠재적 개념에 해당하기 때문에 대부분의 경험연구들은 이를 정책에 대한 지지, 동의, 수용의향 등의 조작적 정의를 사용하고 있다(Grelles and Hofmann 2024; Kyselá 2018 등). 이 연구에서는 북극항로 개발정책에 대한 정책지지 수준을 측정하였으나, 이를 실질적 관점에서 정책수용성의 경험적 지표로 사용하는 것이 타당할 것인지에 대한 판단은 보류한다. 따라서 이하의 실증분석에서 종속변수를 개념적으로 ‘정책지지’ 개념으로 한정하여 표현하도록 한다.

많은 실증연구에서 확인되는 바와 같이 특정한 정책에 대한 지지 수준과 방향은 해당 정책으로부터 발생하는 편익과 비용의 정의에 따라 달라질 것이지만, 일반적으로 인지된 편익이 클수록 증가하고, 인지된 비용이 클수록 감소하는 이중구조의 형태로 설명되어 왔다(Drews and Van den Bergh 2016; Espinoza et al. 2024; Liu and Liu 2024 등). 그리고 정부정책을 둘러싸고 발생하는 환경 맥락에 따라, 정책지지 수준에 미치는 영향은 당연히 달라질 것으로 판단된다. 이와 관련하여, 정부가 추진 중인 북극항로 개발 정책은 첫째, 북극해빙 감소를 이유로 북극항로를 통해 우리나라에서 유럽까지의 물류비용(거리, 시간 등)이 감소하는 편익 발생이 예상되나, 둘째, 러시아 영해를 통과해야 하는 과정에서의 국제관계 부담과 IMO (국제해사기구), 북극이사회 등이 정한 환경규제 등의 존재에 따른 유무형의 잠재적 비용도 존재한다. 또한, 이 정책에 따라 발생할 것으로 예상되는 편익과 비용은 현재 시점에서 잠재적이기 때문에, 주어진 정보에 기초하여 수립된 정책 의사결정이다. 따라서 북극항로 정책의 편익과 비용에 대한 정확한 정보를 보유하기 어려운 일반 국민은 직접적인 비용과 편익에 기초한 정책적 지지여부에 대한 인식을 보유하기 어렵다.

물론, 정책현안에 관련된 과학적 이해가 정책지지 형성에 결정적인 영향을 주는 요인일 것인지에 대해서는 신중한 접근이 필요하다. 이와 관련하여서는 다양한 선행연구를 통해 이미 문제제기가 이뤄져 왔다. 이 가운데, Bell and Lederman (2003)의 연구는 과학기술 관련 쟁점에 대한 의사결정을 분석한 연구에서 과학의 본성에 대한 이해 수준의 차이가 의사결정의 결정적 조건이 아님을 보여주었다. 이 연구에서는 과학자들조차도 과학적 요인이 강한 정책현안에 관한 판단에서도 과학적 사실에만 한정된 결론을 내리지 않으며, 개인적인 가치관, 도덕과 윤리, 그리고 사회적 고려가 의사결정의 주요 요인임을 확인하였다. 또한, Kolstø (2001)의 연구에서는 논쟁적 과학기술 이슈에 대한 시민의 판단이 단순한 사실 이해를 넘어 다양한 사회적 맥락을 포함한다고 보았으며, Sadler and Zeidler (2005)와 Zeidler et al. (2002)의 연구에서도 과학적 결과 그 자체는 물론, 과학적 본성에 대한 신념, 비형식적 추론, 도덕적 고려가 의사결정의 중요 요인이라고 주장하였다. 더불어 Sharon and Baram-Tsabari (2020)의 연구는 과학문해력이 일상적 정보환경에서 허위정보를 식별하는 데 기여할 수 있지만, 정보 판단은 단순한 지식의 많고 적음에만 의존하는 것이 아니라고 주장하기도 하였다. 따라서 관련 논의들을 종합하면, 북극항로 정책과 같이 과학기술적 요소가 포함된 정책에 대한 국민의 정책지지수준 역시 정책 자체에 대한 가치 판단, 신뢰, 사회적 맥락 인식 등이 결합된 결과로 형성되는 것으로 이해할 수 있다. 따라서 이 연구에서는 북극항로 정책에 대한 다양한 환경맥락 요소가 국민의 정책지지를 결정하는 중요 요인으로 판단하였다. 이 연구의 변수 채용과 관련한 주요 선행연구들의 결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 환경맥락 요소로서 정보환경이 중요한 영향을 미칠 것으로 판단된다. 북극항로 개발정책 정보에 대한 노출(expose), 축적된 인지적 이해(cognitive understanding), 그리고 정책 대상에 대한 구체적인 정책인식(policy awareness) 수준이 여기에 해당한다. 북극항로와 같이 복잡성과 불확실성이 높은 정책 이슈에서는 관련 이슈에 대한 접촉빈도가 개인의 판단에 유의미한 영향을 주는 조건일 수 있다. 북극항로는 과거로부터 논의되어 왔지만, 국민의 집중적인 관심을 받은 것은 비교적 최근이므로, 이는 새로운 정책이슈에 가깝다. 따라서 관련 정보에 대한 접촉 빈도는 해당 정책에 대한 지지수준 형성에 영향을 주는 중요한 요인에 해당한다(Dolnicar et al. 2010). 다만, 정보에 대한 노출이 정책에 대한 충분한 이해와 지지로 연결되는 것은 아닐 수 있다. 정책에 대한 인식을 보유하기 위해서는 정책에 대한 단순 노출을 넘어 축적된 인지적 이해를 확보하고, 정보에 대한 해석을 통한 인지적 이해를 통한 선호인식 확보가 가능하다(Jordan 2018; Sharon and Baram-Tsabari 2020).

둘째, 정책정보를 제공하는 정보원에 대한 신뢰 역시 정책지지수준 형성에 영향을 미치는 중요한 요인으로 작용할 수 있으며, 특히 북극항로와 같이 불확실성과 위험 인지가 클수록 그 영향이 커질 수 있다. 동일한 정책이라도 정책정보의 생산 주체에 대한 신뢰수준에 따라서도 지지수준의 정도가 달라질 수 있다(Song et al. 2018; Siegrist 2000; Siegrist and Cvetkovich 2000). 북극항로 정책과 관련하여서는 정책정보를 제공하는 정보원이 크게 정부영역과 같은 공공부문과 관련 산업시장에서 활동하는 주체들, 그리고 미디어로 구분될 수 있다. 이때, 공공부문에는 북극관련 정책을 연구하는 공공연구기관이 포함될 수 있다. 특히 관련 선행연구들은 정보원 신뢰가 정책지지 수준에 직접적인 영향을 미치거나, 또는 위험과 편익 인식을 매개하는 요인으로도 활용된다고 보고 있다. 관련하여, Cash et al. (2006)의 연구에서는 과학기술에 기초한 정책의사결정 사안에 대하여 과학영역은 의도적으로 이해관계자에게 중요한 정보를 신뢰할 수 있는 형태로 창출해 제공해야 함을 강조하였다. 앞서 논의하였던 바와 같이, 북극항로 정책은 기후변화에 따른 해빙 감소라는 현상을 전제로 항해기술, 안전과 환경영향, 국제협력과 규범 등 매우 복합적인 요소가 결합된 의사결정 영역이다. 따라서 정책의사결정 관점에서 북극항로 개발정책은 특정 정책영역으로 한정하기 어려운 복합 정책의제에 해당한다. 이 정책은 기후변화로 인한 해빙 감소라는 자연환경 변화에 의해 형성된 ‘기회의 창’ 위에, 물류, 산업, 안보, 환경, 국제규범 등의 요소가 상호 결합된 형태로 전개되었다. 따라서 북극항로 정책에 대한 국민의 정책지지 인식은 다양한 편익과 위험에 대한 종합적 인식 속에서 형성될 가능성이 높다.

이상의 논의를 바탕으로 이 연구에서는 논의된 이론변수들을 중심으로, 실증분석 모델을 구성한다. 이 연구의 종속변수는 북극항로 개발정책에 대한 정책지지 수준이며, 핵심 변수로는 기대편익과 위험/우려 인식으로 설정하였다. 또한, 환경맥락 변수로서 정보환경과 정보원에 대한 신뢰를 주요 변수로 채용하였다.

3. 데이터 및 방법론

데이터

이 연구는 대국민 설문조사 결과를 활용하여, 정부가 추진 중인 북극항로 개발 정책에 대한 대국민 정책지지 결정요인을 경험적으로 분석하였으며, 연구를 위한 조사는 구조화된 설문지를 활용해 전문 조사기관의 온라인 패널을 통해 수행하였다. 최종 분석에는 유효응답 1,200건을 사용하였으며, 분석에는 별도의 사후가중치를 적용하지 않았다. 이는 표본추출 단계에서 성과 연령, 지역 기준 할당을 통한 모집단 분포를 반영했기 때문이다. 또한, 온라인 패널조사의 특성상 인터넷 이용 가능성과 패널 가입여부에 따른 표본 포함 가능성의 차이가 존재할 수 있다. 다만, 이와 같은 한계는 온/오프라인을 포함하여, 현재 시행중인 모든 설문조사 방식에서 존재하는 문제에 해당한다. Table 4에서는 이 연구에서 수행한 설문조사를 간략히 설명하였다.

이 연구에서 활용한 조사지는 연구목적 달성을 위해 다음과 같은 문항들로 구성하였다. 첫째, 종속변수는 북극항로 정책에 대한 지지수준을 확인할 수 있는 5개의 문항으로 구성된 요인점수를 활용하였다. 이를 위해 정책 자체에 대한 동의수준은 물론, 정책 추진 필요성, 북극항로 개발 참여 필요성 등이 조사되었다. 둘째, 정부의 북극항로 개발 정책에 대한 핵심적인 독립 변인으로서의 인식 요인은 긍정적 관점의 기대 편익과 부정적 개념에서의 위험/우려 요인의 두 가지 개념으로 구분하여 각각 10개의 문항으로 구성하였다. 이때, 기대편익과 위험/우려 요인을 구성하는 문항들은 관련 선행연구, 신문기사, 전문가 자문 등의 방법을 활용하여 작성되었다. 셋째, 북극항로 개발정책에 대한 정보를 제공하는 다양한 정보원에 대한 신뢰수준을 측정할 수 있는 문항을 구성하였다. 이는 정부의 정책결정이 이뤄지면, 관련 정책에 대한 정보는 다양한 주체들에 의해 관련 정보가 생산되고 확산되는 점을 반영한 것이다. 특히, 정보원에 대한 신뢰수준이 정부정책에 대한 지지여부에 영향을 미칠 가능성이 높다는 점을 반영하여, 정책 정보를 생산하는 3개의 집단으로 정보생산자에 대한 신뢰도를 구분하여 조사하였다. 넷째, 이외에도 일반적인 통제변수로 인구통계학적 요인(연령, 지역, 직업군)과 해양수산 분야에 대한 경험 수준에 대한 문항을 포함하여 조사지를 설계하였다.

변수측정

이론적 관점에서 정부 정책에 대한 대국민 지지 여부와 수준은 다양한 요인에 의해 결정될 수 있다. 이 연구에서는 앞서의 이론적 논의 결과를 반영하여 정부의 북극항로 개발정책에 대한 정책지지 수준에 영향을 미칠 것으로 판단되는 요인들을 변수로 설정하여 분석모형에 포함하였으며, 주요 변수들을 간략하게 살펴보면 Table 5와 같다.

첫째, 이 연구의 종속변수는 정부가 국정과제로 선정하여 추진 중인 북극항로 개발 정책에 대한 지지수준(Public Support)이다. 종속변수 측정을 위해 이 연구에서는 정책지지의 잠재적 구성개념을 반영하기 위한 요인분석을 수행하였으며, 이를 통해 도출된 요인점수를 이용하였다. 둘째, 핵심 독립변수로는 정책지지 수준과 양(+)의 관계를 가질 것으로 판단되는 기대편익과 부(-)의 관계를 가질 것으로 판단되는 위험·우려 인식이다. 이 연구에서는 기대편익과 위험·우려 인식을 각각 전체와 하위차원으로 분리하여 서로 다른 분석모형에 채용하였다. 기대편익과 위험·우려는 각각 10개의 문항으로 측정되었으며, 기대편익은 경제, 전략, 기술, 위상의 4개의 하위 차원으로 분해하였다. 이는 북극항로에 대한 국내 선행연구들이 단순한 경제적 효율성 뿐만 아니라, 국가전략, 기술역량, 국제적 위상과 같은 다양한 기대요인을 중심으로 논의되어 왔다는 선행연구의 논의를 반영한 것이다. 물론, 이후 요인분석 결과에 대한 제시과정에서 설명할 것이지만, 요인분석 결과에서 기대편익은 하나의 전반적 단일 요인으로 수렴하였다. 그럼에도 불구하고, 북극항로 관련 선행연구와 정책 담론에서 기대편익을 경제와 전략, 기술, 위상 측면으로 반복적 논의가 이뤄진 것을 감안하여, 이 연구에서는 이들 범주를 독립된 잠재요인이라기 보다는 정책내용에 기초한 분석적 하위 범주로 구분하여 보조분석 모형에서 활용하였다. 이는 이후의 위험우려 인식 요인에서도 동일하다.

둘째, 위험․우려 인식은 북극항로 정책의 특성을 반영하여, 환경, 지정학·규범, 경제·실현 가능성의 3개 차원으로 구분하였다. 앞서 살펴보았던 기존 연구들은 북극항로를 둘러싸고 발생하는 위험요인을 단순한 환경문제나 경제적 비용에 국한하지 않고, 해양경계획정, 항행의 자유, 영해를 보유한 러시아의 통제, 북극 거버넌스와 같은 국제정치적 요소와 밀접하게 연관되어 있음을 강조하였기 때문이다. 또한, 북극항로는 기후변화에 의해 잠재된 기회에 기초한 정책이라는 점에서 실제 경제성이나, 상업적 활용 가능성이 불확실한 특징을 가진다. 또한, 북극항로 개발정책이 복합 정책의제라는 점을 반영하여 서로 다른 유형의 위험인식이 정책지지에 미치는 영향을 구분하여 분석하였다.

셋째, 추가 설명변수로는 정보환경과 정보원 신뢰 측면을 추가하여 분석하였다. 이는 정책지지가 편익과 위험·우려 뿐만 아니라, 정부의 정책 이슈를 접하고 해석하는 과정에서 정보환경과 정보원 신뢰가 유의미한 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 이때, 정보환경의 경우 관련 뉴스나 콘텐츠에 대한 접촉을 통해 형성될 수 있으며, 해당 정책에 대한 지식수준 또는 정책에 대한 인지 수준에도 영향을 받을 수 있다. 또한, 정책문제에 대한 정보를 생산하여 공급하는 정보원은 크게 공공영역과 시장․산업, 그리고 미디어와 시민사회 등이 존재한다. 이 연구에서는 성격이 유사한 범주로 재분류하여 3개 범주로 재분류하여 각각의 정보원에 대한 신뢰수준을 분석모형에 채용하였다.

넷째, 개인 속성 변수들 역시 분석결과에 유의미한 영향을 미치는 요인 가운데 하나이다. 이 연구에서는 개인의 배경 특성을 통제하기 위해, 인구통계학적 배경(성별, 연령, 거주지역, 직업군)을 통제변수로 채용하였다. 또한, 북극항로 정책은 해양/수산 또는 해운 분야에 종사한 경험이 있는 경우 차별적인 인식을 가질 수 있다는 점에서 이를 통제변수의 하나로 채용하였다.

분석모형

이 연구에서 채용한 분석모형은 모두 4개이다. Model 1은 기본 모형으로 종속변수인 북극항로 정책지지 수준에 대한 기대편익과 위험·우려 인식요인, 정책환경 요인과 통제변수로서 인적속성 변수를 포함하였다. 이 연구에서 Model 1을 통해 확인하고자 하는 것은 전체적인 기대편익과 위험/우려 요인이 정책지지에 어떤 영향을 미치는지에 대한 것이며, 분석결과 정책지지에 대해 “기대편익과 위험·우려 요인 가운데 어떤 요인에 더 크게 영향 받을 것인가?” 이다. 분석모형은 다음과 같다.

Model 1.

Y{Public Suport }=β0+β1 Benefit +β2 Risk +γ1 MediaExp +γ2 IssueKnow +γ3 PolicyAware +δ1 Experience +X'θ+ϵ

여기서 X'θ는 성별, 연령, 지역, 직업군 통제변수 벡터임, 이하 동일

둘째, Model 2.는 Model 1.에 정부의 북극항로 정책에 대한 정보를 생산해 제공하는 주체에 대한 신뢰수준을 포함하였다. 앞서 설명하였던 바와 같이 정부 정책에 대한 정보는 다양한 주체들에 의해서 생산되며, 각 정보를 생산하는 주체에 대한 신뢰수준에 따라 정책지지의 맥락이 달라질 가능성이 매우 크다. 이 연구에서는 정보생산 및 제공 주체를 공공, 시장, 미디어의 3개 집단으로 구분하고 분석에 포함하였으며, 분석모형은 다음과 같다.

Model 2.

$$\begin{gathered} Y{Public Support }=β0+β1 Benefit +β2 Risk +γ1 MediaExp +γ2 IssueKnow +γ3 PolicyAware +δ1 Experience +λ1 Trust ( public ) \\ +λ2 Trust ( market )+λ3 Trust ( media )+X'θ+ϵ \end{gathered}$$

셋째, Model 3.은 기대 편익을 4개의 하위 차원으로 분해하여 포함하였다. 앞서의 Model 1.과 비교하면, Model 3.에 대한 실증분석이 필요한 것은 이에 대한 실증분석 결과에서 기대 편익이 다른 요인들에 비해 종속변수에 미치는 영향이 월등히 높은 것으로 확인되기 때문이다. 따라서 기대 편익 요인을 다수의 하위 차원으로 분리하여 기대 편익 요인 가운데 어떠한 요인이 종속변수에 더 큰 영향을 미치는지 확인하는 것이 필요하다고 판단하였다. 앞서 논의하였던 바와 같이 이 연구에서는 기대 편익의 하위 차원을 4개 범주로 구분하여 포함하였으며, 분석모형은 다음과 같다.

Model 3.

$$\begin{gathered} Y{Public Suport }=β0+β1Ben( econ )+β2 Ben ( strat )+β3 Ben ( tech )+β4 Ben ( status ) \\ +β5 Risk +γ1 MediaExp +γ2 IssueKnow +γ3 PolicyAware +δ1 Experience \\ +λ1 Trust ( public )+λ2 Trust ( market )+λ3 Trust ( media )+X'θ+ϵ \end{gathered}$$

넷째, Model 4.는 기대편익 요인에 대한 하위 요인 분리와 함께, 위험/우려 인식 요인 역시 동일한 방법으로 3개의 하위 차원으로 분해하는 모델을 구성하였다. 이 연구에서 채용한 분석모형은 다음과 같다.

Model 4

$$\begin{gathered} Y{Public Suport }=β0+β1 Ben ( econ )+β2 Ben ( strat )+β3 Ben ( tech )+β4 Ben ( status ) \\ +β5 Risk ( env )+β6 Risk ( geo )+β7 Risk ( uncert )+γ1 MediaExp \\ +γ2 IssueKnow +γ3 PolicyAware +δ1 Experience +λ1 Trust ( public ) \\ +λ2 Trust ( market )+λ3 Trust ( media )+X'θ+ϵ \end{gathered}$$

이상에서 살펴본 바와 같이 이 연구에서는 4개의 분석모형을 활용하여 실증분석을 수행한다. 또한, 분석결과를 바탕으로 정부의 북극항로 정책에 대한 지지에 유의미한 영향을 미치는 변인들을 선별하며, 이에 기초해 향후 정책과 관련한 함의를 도출한다. 또한, 앞서 언급하였던 바와 같이 이 연구에서 채용하는 하위차원 변수들은 관련 선행연구와 정책 담론에서 논의되고 있는 내용을 반영하여 채용한 변수들이다. 따라서 이에 대한 분석결과는 보조분석 모형에 해당한다.

4. 실증분석결과

기술통계 분석 결과

응답자 일반특성을 살펴보면 Table 6와 같다. 이 연구에서는 성별, 연령별, 지역별 인구 비례층화 표본추출 방법(2025년 10월 기준 주민등록 인구기준)을 이용하였다. 따라서 Table 6의 응답자는 기준시점 우리나라 인구구조가 반영되었다. 응답자 성별분포는 여성과 남성이 균형적으로 구성되어 있으며, 연령대(Age)에서는 60대 이상(400명, 33.3%)이고, 40대(206명, 17.2%) 등의 순이다. 거주지역(Area)은 경기가 가장 많고, 서울(224명, 18.7%) 등의 순이다. 직업(Job)별로는 사무직 종사자가 394명(32.8%)으로 가장 큰 비중을 차지하였으며, 단순 노무 종사자(267명, 22.3%) 등의 순이다.

Table 7은 이 연구의 핵심변수에 해당하는 정책지지(Public Support), 기대편익(Benefits), 위험·우려(Risk) 요인에 해당하는 문항들에 대한 기술통계 분석 결과이다. 각각의 문항은 5점 리커트 척도로 측정되었으며, 값이 클수록 해당 진술에 대한 동의 수준이 높음을 의미한다. 여기에서는 데이터의 분포 특성을 확인하기 위해 각 문항의 평균과 왜도(skewness)를 함께 제시하였다. 우선, 종속변수인 정책지지 요인에 포함된 문항에 대한 응답은 모두 평균 3점 이상이다. 이는 북극항로 개발 정책에 대한 국민의 지지수준이 중간 이상임을 의미한다. 다만, 정부의 북극항로 정책을 다른 정책보다 우선적으로 추진해야 하는지에 대한 질문에서는 상대적으로 낮은 평균값을 보인다(평균 3.310). 이는 북극항로 개발정책의 상대적 우선순위에 대하여는 유보적 태도를 보인다고 판단할 수 있다. 또한, 정책지지 문항의 왜도는 모든 문항에서 음(-)의 값을 보여, 응답 분포가 상대적으로 긍정 지지 방향으로 치우쳐 있음이 확인된다. 핵심변수인 기대편익 분항에 대한 평균 지지도는 모든 평균이 3점 대 후반(3.774–3.879)으로, 응답자들은 북극항로 개발이 가져올 편익에 대하여 전반적으로 보통 이상의 긍정인식을 갖는 것으로 보인다. 또한, 이를 하위차원별로 보아도, 모두 유사한 수준이다. 왜도 역시 모두 음(-)의 값으로 기대편익은 전반적으로 긍정 방향에 치우쳐져 있음도 확인된다.

위험·우려 문항 역시 모든 문항 평균이 3점 이상으로, 응답자들은 북극항로 개발과 관련된 위험·우려 역시 분명하게 인식하고 있다. 이 가운데 특히 환경우려 하위차원에서 선박·오염사고 위험(3.743), 생태계·빙권 훼손 우려(3.645), 안전관리 정보 부족(3.602) 등의 평균이 높게 나타났다. 그리고 지정학적 우려에서는 지정학적 긴장·분쟁 위험(3.699)에 대한 인식도가 상대적으로 높다. 이는 응답자들이 북극항로 개발의 위험 가운데서도 특히 환경·안전 문제와 지정학적 긴장을 보다 직접적이고 현실적인 우려로 받아들이고 있음을 시사한다. 위험·우려 문항의 왜도(skewness) 역시 전 문항에서 음(-)의 값을 보여, 위험 인식 또한 높은 값 쪽으로 상대적으로 치우친 분포를 보였다.

이상의 결과는 응답자들이 북극항로 개발에 대해 편익과 위험을 동시에 인식하는 구조임을 의미한다. 즉, 북극항로 개발의 산업적·전략적·상징적 편익에 대한 긍정적 기대와 동시에, 환경·안전 및 지정학적 위험에 대해서는 위험·우려 인식을 갖고 있다. 이와 같은 결과는 이후 회귀분석에서 정책지지가 기대편익과 위험·우려의 상반된 영향 속에서 형성되는지를 검토할 필요성을 뒷받침한다.

Table 8은 추가 설명변수로 채용한 정보환경(Information environment)과 정보원 신뢰(Trust in information sources)에 대한 기술통계 분석 결과이다. 이 연구에서 이 변수들을 채용한 것은 정부정책에 대한 국민의 인식은 해당 정책에 대한 사전지식과 정책에 대한 이해수준에 따라 달라질 수 있기 때문이다. 특히 북극항로 정책은 일반 국민에 익숙한 정책이슈로 보기 어렵기 때문에 응답이 실제 내용에 대한 판단인지, 아니면 제한된 정보에 근거한 인상적 반응인지를 구분해야 할 필요도 존재한다. 따라서 정보환경 변수에서는 뉴스나 콘텐츠를 통해 북극항로 정책을 접한 경험이 있는지(MediaExp)에 대한 질문과, 북극항로 정책에 대한 전반적인 지식수준(IssueKnow), 북극항로 정책(연구개발, 국제협력 등)에 대한 인지수준(PolicyAware)을 Likert 5점 척도로 질문하였다.

분석결과를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 정보환경 변수에 대한 기술통계 결과를 보면, 모든 항목에서 2점대의 평균값을 갖고 있는 것으로 분석되었다. 이는 세 변수 모두에서 5점 척도의 중간 값에 미치지 못해, 북극항로 정책에 대한 정보노출(MediaExp), 자기평가 지식(IssueKnow), 정책인지(PolicyAware) 수준이 전반적으로 높지 않음을 의미한다. 둘째, 정보원 신뢰에 대한 기술통계 분석결과를 살펴보면, 미미한 차이가 있으나, 공공/전문기관에 대한 신뢰(Trust (public))와, 시장/산업 정보에 대한 신뢰(Trust (market))가 상대적으로 높게 형성됨을 확인할 수 있다. 이는 상대적으로 북극항로 정책에 대한 정보가 전문성과 공신력을 갖춘 주체를 통해 제공될 때 긍정적으로 인식될 가능성이 상대적으로 높을 수 있음을 의미한다.

회귀분석 결과

이 연구에서는 앞서 구성한 4개의 분석모형을 기초로 회귀분석을 통해 북극항로 정책지지에 대한 변수 간 상호 영향력을 분석한다. 이 연구에서는 종속변수와 핵심변수에 대하여 요인분석 결과 도출된 요인점수(지수)를 측정값으로 이용하였다. Table 9은 요인분석 결과이다.

이 연구에서는 각각의 다 문항 구성개념에 대해 주성분분석(PCA)을 실시하였으며, 모든 문항에서 제1요인(Factor 1)에 대한 적재치가 높게 나타나 단일 차원으로 수렴하는 결과가 도출되었다. 따라서 이 연구에서는 각각의 요인의 측정값을 하나의 단일 차원으로 조작적으로 정의하여 이후 회귀분석 수행과정에서 변수로 채용하였다. 요인분석 결과를 살펴보면, 종속변수인 정책지지의 경우 각 요인적재량은 0.749–0.846 범위에 있으며 안정적인 단일요인 변수로 활용 가능할 것으로 판단되었다. 또한, 신뢰도 계수 역시 0.859에서 일반적인 기준을 상회한다. 핵심 변수인 기대편익과 위험/우려 요인의 경우에도 동일하게 각각 양호한 단일 차원성과 내적 일관성을 갖추고 있음이 확인되었다.

이 연구에서 수행한 회귀분석 결과는 정부의 북극항로 정책에 대한 정책지지 수준에 영향을 미치는 다양한 요인들을 대상으로 한 실증분석 결과이다. Table 10은 비표준화 계수 값을, Table 11은 표준화 계수 값을 정리한 결과이다. 이때, Table 11은 동일한 모형을 이용한 실증분석 결과 가운데 핵심 변수들 간 영향력 수준을 비교분석하기 위한 목적으로 표준화 계수 값 만을 제시하였다. 참고로, 이 연구에서는 오차항의 등분산 가정 위반 가능성을 확인하기 위해 Breusch-Pagan 이분산 검정을 실시하였다. 검정 결과, 등분산에 대한 귀무 가설이 기각되었으며, 이에 따라 이후 회귀분석의 추론은 이분산에 강건한 표준오차(robust standard errors)를 적용하였다. 참고로, 강건한 표준오차를 적용한 경우와 그렇지 않은 경우 계수 값의 유의미성에는 모든 모형의 모든 변수에서 차이가 존재하지 않았다. 또한, 참고로, 분석 과정에서 변수 간 다중공선성 발생여부를 확인하기 위해 각각의 모델별 분산팽창계수(Variance Inflation Factor, VIF)는 검정결과 모두 2.0미만(통상의 기준은 5.0 이하) 우려할 만한 수준이 아님을 확인하였다. 회귀분석 결과를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 기본모형에 해당하는 Model 1에서, 종속변수인 정부의 북극항로 정책지지에 대해 핵심 변수인 기대편익(Benefits)은 유의미한 양(+)의 계수 값이, 위험·우려(Risk) 변수의 계수 값은 유의미한 음(-)의 계수 값을 갖는다. 다만 이를 Table 11의 표준화 계수 값과 비교해 살펴보면, 기대편익(Benefits)의 표준화 계수 절대값(𝛽 = 0.663)이 위험/우려(Risk) 변수의 표준화 계수의 절대값(𝛽 = -0.045) 보다 큰 것이 확인된다. 또한, 기대편익의 표준화 계수의 절대값은 분석에 포함된 다른 변인들과 비교해도 상대적으로 크다. 이는 결과적으로 정부의 북극항로 개발 정책에 대한 국민의 지지 형성은 위험·우려에 대한 인식보다는 기대편익에 대한 인식에 더 크게 반응함을 의미한다. 또한, 분석에 포함된 정보환경 범주에 속해 있는 변수들에 대한 분석결과를 살펴보면, 정보접촉 빈도(MediaExp)와 정부정책에 대한 인지수준(PolicyAware)의 계수 값이 통계적으로 유의미한 양(+)의 값을 갖는다. 그리고 표준화 계수에 있어서도 두 변수의 표준화계수 절대값은 핵심 변수인 위험·우려(Risk) 요인과 비교해 더 크다. 이는 결과적으로 이 연구에서 수행한 실증분석결과에서는 북극항로 개발 정책 분야에 있어서는 관련 정책에 대한 대국민 노출빈도와 정부 정책의 방향과 내용에 대한 이해, 즉, 국민에 대한 적극적인 홍보활동의 결과에 해당하는 변이들은 종속변수인 정책지지 인식과 유의미한 양(+)의 관계를 형성하고 있음을 확인할 수 있다.

둘째, Model 2는 정보제공 주체에 대한 신뢰 변수를 추가한 모형이다. 이를 살펴보면, 앞서의 기본모형인 Model 1에 포함된 변수들의 계수 값의 부호는 차이가 없다. 다만, 신뢰 변수의 추가 이후 분석모형에 대한 설명력이 증가하였다(adj. R² = 0.546→0.630). 또한, 특기할 만한 변화 가운데 하나는 Model 1.과 비교할 때, Model 2에서 핵심 변수 가운데 기대 편익 요인변수(Benefit)의 계수 값(비표준화 계수, 표준화 계수)이 감소하였다는 점이다. 물론, 이와 같은 결과가 발생한 다양한 원인이 있을 것이지만, 결과에 기초한 통계적 관점에서만 판단하면, 기대 편익 요인 변수는 정보제공 주체에 대한 신뢰와 설명력을 상호 공유하고 있을 가능성을 시사하는 결과이기도 하다. 또한, 표준화 계수 값을 통해 확인되는 바와 같이 종속변수의 변이에 영향을 미치는 정보원 신뢰 가운데에는 공공(정부, 공공연구기관) 범주에 대한 신뢰수준이 상대적으로 높고, 시장과 미디어의 순이다. 따라서 북극항로 정책에 대한 지지수준에 대하여 다양한 정보원 가운데 상대적으로 공공을 통해 제공되는 정보의 중요성이 확인되는 결과이기도 하다.

셋째, Model 3과 Model 4는 기대편익과 위험/우려요인에 대한 하위차원을 포함하여 분석한 결과이다. 앞서 언급하였던 바와 같이 두 모델은 보조분석결과에 해당한다. 하위범주를 활용한 Model3, Model 4는 구성개념의 측정타당성 검증이 이뤄지지 않았으며, 정책적 함의 도출을 위한 탐색적 보조분석으로 제시하는 것임에 유의하기 바란다. 이에 대한 분석결과를 살펴보면 다음과 같다. 우선 Model 3은 기대 편익의 하위 차원이 채용된 모형이다. 기대 편익을 하위 차원으로 분해한 결과 기대 편익의 분석 결과에서 경제 편익과 전략 편익, 위상 편익 변수의 계수 값이 통계적으로 유의미한 양(+)의 계수 값을 갖는다. 그리고 하위차원 중에서 경제적 편익이 북극항로 정책지지의 변이에 상대적으로 큰 관련성을 갖는 요인인 것으로 확인되었다. 또한, 앞서의 분석과 마찬가지로 위험/우려 요인은 통계적으로 유의미한 음(-)의 계수 값이 유지되고 있다. 이는 결과적으로 최근까지 북극항로 개발을 통해 확보할 수 있는 경제적 효과에 대한 인식과 정책지지에 관한 인식이 상호 유의미한 양(+)의 관계를 갖는 요인임을 확인하는 결과이다. 이와 비교할 때, Model 4는 위험·우려 요인의 하위 차원에 대한 분해 모형이다. 분석결과에서 3개의 위험·우려 요인 가운데 환경 우려 요인 변수가 통계적으로 유의미한 음(-)의 계수 값을 가지며, 지정학적 우려와 경제 불확실성 변수에 대한 통계적 유의성은 확인되지 않았다. 이는 정책지지 인식에 대해 환경 우려 인식 요인이 상호 부(-)의 관계를 맺고 있음을 의미한다. 반면, 기대 편익의 하위 차원과 신뢰 변수 등의 유의성은 Model 3의 결과가 유지되었다.

5. 결론 및 함의

이 연구의 목적은 정부의 북극항로 개발정책에 대한 대국민 정책지지 인식에 대해 영향을 미치는 요인들을 분석하고, 향후 관련 정책의 수립과 집행 과정에서 필요로 하는 정책적 함의를 도출하는 데 있다. 이 연구에서는 인구비례층화표본추출 방법에 따라 추출된 일반국민 1,200명을 대상으로 한 설문조사 결과를 분석에 활용하였다.

이 연구에서의 실증분석 결과를 감안할 때, 북극항로 정책에 대한 국민의 정책지지 인식은 단순히 찬반의 이분법으로 형성되지는 않으며, 기대편익과 위험·우려, 정보환경, 정보원 신뢰가 복합적으로 작용하는 구조를 갖고 있음을 확인하였다. 특히 편익과 위험이 동시에 존재하는 북극이라는 공간활용에 대하여, 국민들은 북극항로를 단순한 해운·물류를 통한 이익실현의 장으로 인식하기보다는 경제적 편익을 포함하여 전략, 기술, 국가위상 등 다양한 측면과 관련된 정책으로 인식할 가능성을 확인하였다.

구체적인 분석결과를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 기대편익은 정책지지 인식과 가장 높은 수준의 양(+)의 관계를 갖는 핵심 요인으로 분석되었다. 기대편익의 경우 전체 지수에 대한 분석결과는 물론, 보조적으로 수행한 하위차원 분해모형에서도 대부분 통계적으로 유의미한 양(+)의 관계가 확인되었다. 또한, 하위차원 변수 중에서 경제적 편익 변수의 영향이 가장 크게 발생하고 있다는 것은 북극항로 정책지지 인식형성에 있어 국민의 가장 큰 관심사가 국민경제와 산업에 대한 실제적인 도움 여부인 점을 추정하게 한다. 둘째, 위험/우려 역시 정책지지 인식에 대한 실질적인 제약요인일 수 있음이 확인되었다. 전체 요인변수를 대상으로 실시한 Model1과 Model2 모두에서 정책지지와 통계적으로 유의미한 음(-)의 관계를 갖고 있음을 확인하였다. 다만, 보조분석의 하위차원으로 재구성한 Model4에서는 환경우려 변수 만이 통계적인 유의성을 갖는 것도 확인되었다. 이와 같은 결과는 이후 추가적인 분석이 필요할 것이지만, 북극항로 정책에 있어 국민들은 상대적으로 북극항로 이용 과정에서 발생할 수 있는 환경 훼손과 기후 부담, 오염사고와 같이 구체적인 위험인식에 보다 민감하게 반응할 수 있음을 의미한다. 셋째. 정보환경과 정보원 신뢰 역시 북극항로 정책지지와 유의미한 관계를 형성함을 확인하였다. 정보환경 변수 가운데, 정보 접촉 빈도와 정부정책 인지수준은 모든 모형에서 통계적으로 유의미한 양(+)의 관계가 확인된다. 즉, 국민들은 북극항로 정책이슈에 대한 빈번한 노출과 정부정책에 대해 구체적으로 인지하고 있을수록 높은 수준의 정책지지를 형성하고 있음을 의미한다. 또한, 정보원 신뢰에서는 모든 정보생산 주체들에 대한 신뢰 인식이 종속변수와 통계적으로 유의미한 양(+)의 관계를 형성하고 있는 것이 확인된다. 이 가운데 특히 주목할 부분은 정보원 가운데 공공영역에 대한 신뢰 수준이다. Table 11의 비표준화계수를 통해서도 확인되는 바와 같이 정부와 공공전문기관이 생산하는 정보에 대한 신뢰인식이 상대적으로 더 높은 비표준화 계수 값을 갖고 있음도 확인되었다. 이를 정리하면, 북극항로 정책과 같이 고도의 불확실성과 전문성을 가진 정책영역에서는 국민이 단순한 정보량보다는 정보를 누가 어떤 기반 위에서 제공하는가에 민감하게 반응할 수 있음을 의미한다.

또한, 이와 같은 분석결과는 기존의 정책지지 또는 수용성 연구에 대하여 중요한 이론적 함의를 제공한다. 기존의 정책지지와 관련한 연구들은 대체로 단일 정책영역을 대상으로 편익과 비용 간의 교환관계를 중심으로 설명해 왔다. 이와 비교할 때, 이 연구는 경제와 전략 등의 기대편익의 다양한 요소와 지정학, 환경 등 위험비용의 다차원적 인식구조를 갖는 북극항로 정책에서 국민의 정책지지 이슈를 다루었다. 특히 기대편익이 전반적으로 정책지지를 강화하는 반면, 위험요인은 특정 차원에서 선택적으로 작용할 수 있다는 점은 기존 연구에서 주로 논의되는 균형모형이 아니라, 차원별로 상이한 영향력을 갖는 비대칭적 구조를 가질 수 있다는 시사하는 것이기도 하다. 또한, 이 연구는 북극항로 개발정책과 같은 복합 정책 의제에 대한 국민의 정책지지 인식수준의 변화를 분석하였다는 점에서도 학술적 의미를 갖는다. 북극항로는 기후변화에 의해 형성된 ‘기회의 창’을 기반으로 물류, 산업, 안보, 환경, 국제규범, 지정학적 이슈 등이 교차하는 대표적인 복합 정책 의제이다. 이와 같은 정책에서는 단일한 편익이나 위험이 아니라, 서로 다른 성격의 기대와 우려가 동시에 작용하며, 특히 국제정치적 불확실성과 의사결정이 결합되는 특징을 갖는다. 이 연구에서는 이와 같은 특수성을 반영하여 대국민 정책지지 수준에 대한 다양한 변인들 간의 관계를 분석함으로써, 기존 정책지지 또는 수용성 연구의 적용범위를 확장하였다는 점에서도 의의가 있다.

이상과 같이 이 연구에서 실시한 실증분석 결과에 기초하면, 정부의 북극항로 개발정책에 대한 정책지지 수준은 단순한 정책 필요성의 문제보다는 어떤 편익을 강조하고, 어떤 위험을 관리하며, 어떤 방식으로 국민과 소통할 것인지에 의해 크게 좌우될 수 있음을 보여준다. 특히 국민의 정책지지는 기대편익에 의해 강화되고, 환경/안전 우려에 의해 제약되며, 정보환경과 정보윈 신뢰에 의해 조정되는 구조를 보였다. 이에 기초할 때, 다음과 같은 정책적 함의를 도출할 수 있다.

첫째, 북극항로 정책은 단순한 정보제공이나, 홍보의 문제가 아니라, 조건부 시나리오 기반의 정책 프레이밍의 관점으로 전환될 필요가 있다. 이 연구에서의 분석결과에서, 기대편익은 정책지지와 정(+)의 관련성을 보였으며, 특히 경제적 편익 범주는 정책지지와 밀접한 관련성이 있음을 확인하였다. 이는 국민이 북극항로 개발정책을 추상적인 국가전략 담론 보다는 국민경제, 산업경쟁력, 물류비 절감, 미래 일자리와 같은 구체적인 편익으로 이해할 가능성이 높다는 것을 의미한다. 그러나 북극항로의 경제적 편익은 해빙 조건, 선박 등급, 운항기간, 항만, 러시아 관할수역 통항 조건, 국제 정세 등에 따라 달라질 수 있다. 따라서 정부는 북극항로 개발의 편익을 확정적 성과로 제시하기 보다는 어떤 조건에서 더 높은 수준의 편익이 발생할 수 있는지 시나리오별 정책을 수립할 필요가 있다. 이는 편익을 과장하는 방식이 아니라, 정책의 불확실성을 전제로 한 현실적인 정책을 수립하는 것에 가깝다.

둘째, 환경과 안전우려에 대한 제도적 관리체계를 대국민 정책지지 확보의 핵심 조건으로 제시할 필요가 있다. 보조분석에 해댱하는 이 연구의 하위범주 분석에서는 위험/우려 가운데 환경우려가 정책지지와 부(-)의 관련성을 보이는 것을 확인하였다. 이는 국민이 북극항로 개발정책의 위험을 추상적인 불안으로만 인식하는 것이 아나리, 생태계 훼손, 기후목표 저해, 선박오염 사고, 안전관리 정보부족 등과 같은 구체적인 문제로 인식하고 있음을 의미한다. 따라서 정책추진 과정에서는 북극항로 정책이 가져올 경제적, 전략적 편익 뿐만 아니라, 환경영향평가, 극지운항 안전기준, 오염사고 대응체계, 구난구조 인프라, 운항 모니터링, 사고 발생시 책임과 보상체계 등을 패키지로 구축하여 제시해야 한다. 특히 환경, 안전에 대한 우려는 단순한 인식상 장애요인이 아니라 정책설계 단계에서부터 관리되어야 할 실질적 조건으로 보아야 한다.

셋째, 북극항로 정책은 국제규범과 지정학적 조건을 반영한 위험관리형 정책으로 설계되어야 할 것으로 판단된다. 북극항로는 경제적 편익을 발생시킬 수 있는 해운·물류 경로이면서 동시에 러시아 관할수역, 국제해사기구의 극지해역 운항규범, 북극 거버넌스 등 국제정치 분야의 이슈들이 결합된 복합 정책문제이다. 따라서 북극항로 관련한 정부의 정책방향은 국내 산업 활성화나 물류비 절감 등 경제적 관점에만 한정할 수 없다. 정부는 현재 북극항로 활용 가능성을 중심으로 검토하고 있지만, 이와 동시에 국제규범 준수, 환경규제 대응, 러시아 및 북극권 국가와의 협력 조건, 지정학적 리스크 등에 대한 전략을 동시에 마련해야 한다. 이러한 접근은 북극항로 정책을 단기적 기회 활용정책이 아니라 불확실성 관리와 국제협력 역량을 포함하는 전략적 정책의제로 위치시키는 데 필요하다.

넷째, 북극항로 관련 정책정보는 정부가 주도하는 단독 홍보 보다는 신뢰 기반 정보 거버넌스의 형태로 이루어질 필요가 있다. 분석결과에서 정보원 신뢰는 정책지지와 유의한 양(+)의 관련성을 보였으며, 특히 공공·전문기관에 대한 신뢰가 상대적으로 정책지지를 설명하는 중요한 요인이었다. 이는 북극항로와 같이 전문성과 불확실성이 높은 정책의제에서 국민은 단순한 정보량보다 정보를 제공하는 주체의 신뢰성을 중요하게 판단할 수 있음을 의미한다. 따라서 향후 정책소통은 정부의 일방향 홍보 보다는 공공연구기관, 해운·물류 전문가, 환경·안전 전문가, 산업계가 함께 참여하는 다층적 정보 거버넌스를 통해 이루어질 필요가 있다. 특히 정책정보는 경제적 편익, 환경·안전 위험, 국제규범, 기술적 한계와 같은 쟁점을 균형 있게 포함해야 하며, 과학적 근거와 정책판단의 경계를 명확히 구분하여 제공되어야 할 것으로 판단된다.

이 연구의 실증분석결과에 기초하면, 북극항로 정책에 대한 국민의 정책지지는 경제적 편익을 얼마나 설득력 있게 제시하느냐에 전적으로 의존하는 것이 아닌 것으로 판단된다. 물론, 국민의 정책지지는 기대편익에 의해 강화될 수 있지만, 환경·안전 우려에 의해 제약될 수 있으며, 정보원에 대한 신뢰를 통해 조정될 수 있다. 따라서 북극항로 정책의 국민의 정책지지 확보 전략은 편익 홍보 중심 접근에서 벗어나, 조건부 편익 제시, 환경·안전 위험관리, 국제규범 준수, 신뢰 기반 정보 거버넌스, 단계적 정책추진을 결합한 균형적 정책설계로 확장될 필요가 있다.

이 연구는 정부의 북극항로 정책에 대한 국민의 지지수준과 이에 영향을 미치는 다양한 요인들을 식별하고 실증분석 관점에서 다양한 분석을 수행하였다. 그럼에도 불구하고 이 연구에는 다음과 같은 현실적인 한계를 갖고 있으므로, 분석결과의 해석에 있어 주의를 요한다.

첫째, 이 연구는 특정 시점에 수집된 횡단면 설문자료를 기반으로 실증분석을 수행한 연구이다. 따라서 변수간 인과관계를 엄밀하게 식별하는 데는 한계가 있다. 따라서 이 연구에서는 분석결과를 해석함에 있어 변수간 관계를 인과구조로 해석하지 않고 상호 관계 형태로 해석하려고 노력하였지만, 엄밀히 이 연구의 분석결과는 변수간 상호관련성 수준으로 해석됨이 옳다. 이를 극복하기 위해서는 북극항로 정책이 시작단계에 있는 만큼, 패널자료와 실험설계 등의 방법을 활용하여 북극항로 정책에 대한 국민 인식의 변화와 인과적 효과를 보다 엄밀히 검토할 필요가 있다.

둘째, 이 연구의 주요 변수들은 동일한 조사에서 동일한 응답자의 자기보고 방식으로 측정되었다. 따라서 동일방법 편의의 가능성을 완전히 배제할 수 없다. 이 연구에서는 요인분석, 신뢰도분석, 회귀모형 진단 등을 통해 측정과 분석의 타당성을 검토하였으나, 설문자료가 갖는 구조적 한계를 완전히 해결할 수 있는 현실적인 방법은 없다. 따라서 향후 연구에서는 설문자료 외에도 실제 정보노출 자료, 미디어 콘텐츠 분석, 심층면접 등의 방법을 결합하여 자료원이 갖고 있는 정보의 다양성을 높여, 종합적 관점에서 북극항로 정책에 대한 다차원적인 분석이 필요할 것으로 판단된다.

셋째, 앞서 설명하였던 바와 같이 이 연구는 기대편익과 위험/우려를 각각 전반적 구성개념으로 측정하는 동시에, 선행연구와 정책내용에 기초하여 몇 가지 하위범주로 구분하여 추가 분석을 수행하였다. 그러나 요인분석 결과 기대편익과 위험/우려 문항은 각각 단일요인으로 수렴하였으므로, 본 연구에서 제시한 경제, 전략, 기술, 위상, 환경, 지정학, 불확실성 등의 하위범주는 통계적으로 독립된 잠재요인이라기보다 정책내용에 기초한 분석적 분류로 이해해야 한다. 따라서 하위범주 분석 결과는 확정적 측정모형의 검증 결과라기보다, 정책적 함의를 구체화하기 위한 탐색적 보조분석으로 해석하는 것이 적절하다.

넷째, 북극항로 개발정책은 기후변화, 해빙 변화, 러시아 관할수역 통항 조건, 국제규범, 지정학적 요소, 해운시장 변화 등 외부 환경에 크게 영향을 받는 정책 이슈이다. 따라서 국민의 정책지지와 위험인식은 조사 시점의 국내외 환경적 맥락, 정부정책 발표, 국제분쟁 상황 등이 유의미한 영향을 미칠 수 있다. 이 연구는 2025년 말 특정 시점의 국민 인식을 분석한 것이므로, 향후에는 시계열 조사나 반복조사를 통해 북극항로 정책에 대한 국민 인식이 정책환경 변화에 따라 어떻게 변화하는지를 추적할 필요가 있다.