1. 서 론

1959년 12개 원초 서명국들이 채택한 ‘남극조약(Antarctic Treaty)’을 시작으로 ‘남극조약 체제(Antarctic Treaty System)’는 지난 60여년 동안 당사국들의 협력과 타협으로 다양한 도전을 극복하며 진화를 거듭해 왔다(Black et al. 2023; Haward and Jackson 2023). 그러나 1998년 ‘환경보호에 관한 남극조약의정서(Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty: 이하 환경보호의정서)’ 발효 이후 협의당사국들이 추가적인 법적 구속력을 갖는 의무 부과를 꺼리고 있다는 비판이 제기되고 있으며, 특히 환경보호의정서 환경비상사태 배상책임에 관한 제6부속서는 2005년 제28차 남극조약협의당사국 회의(ATCM)에서 조치 1(ATCM 2005 Measure 1)로 채택되었으나 발효까지는 우리나라를 포함한 9개국의 승인이 더 필요하다(ats.aq). 또한 최근 글로벌 기후 위기 상황에서 시급한 환경보호 조치에 대한 ATCM의 결정이 지연되고 있는데, 컨센서스(consensus)로 의결하는 남극조약 체제에서 일부 국가들이 반복적으로 사실상의 거부권을 행사하는 것이 그 원인으로 지목되고 있다(Barraclough 2024). 이는 남극조약 체제의 발전 중단, 규제 능력의 상대적 마비, 남극 정책 결정의 막힌 파이프라인 등으로 묘사되고 있다(Ferrada 2018; Yermakova 2021; Flamm 2022; Dodds and Raspotnik 2023). 그 배경에는 미-중 글로벌 패권 경쟁의 남극 도래, 협의당사국 간의 전쟁으로 인한 갈등, 보호구역 설정을 남극조약으로 동결된 영유권의 강화 수단으로 해석하는 문제, 그리고 남극조약 체제 구성원의 이질성과 계층구조 등 시스템 내부의 여러 요인이 있다(Howkins 2017; Flamm 2022; Dodds and Raspotnik 2023). 이러한 요인들은 남극조약 체제의 근간을 흔들고 있으며, 남극 거버넌스 능력 불신에 따른 UN과 같은 국제기구로부터의 외부 압력과 내부 갈등으로 조약이 해체될 수 있다는 위기감과 함께 변화가 필요하다는 의견들이 제기되고 있다(Hemmings 2017; Hemmings et al. 2017; Ferrada 2018; Yermakova 2021; Bastmeijer et al. 2023; Dodds and Raspotnik 2023; Boulègue and Dodds 2024; Vance 2024).

지난 10여년간 집중적인 투자를 통해 남극대륙에서 그 존재를 강화하고 있는 중국은 2024년 2월 로스해 테라노바만 인익스프레서블섬에 다섯 번째 기지이자 세 번째 상주기지인 친링(Qinling)기지를 건설하였다(Buchanan 2024; Lei 2024; Young 2024). 미국을 비롯한 서방 국가들은 친링기지에서 운영될 과학 장비의 군사적 활용 가능성을 제기하며, 중국이 남극조약을 위반하고 자국의 이익을 위해 체제를 약화시킬 수 있다고 우려하며 견제하고 있다. 최근 중국의 남극활동 확장과 남극조약 체제하에 운영되는 여러 위원회에서의 행보는 이러한 우려를 키우고 있다.

한국은 2014년 로스해 테라노바만에 장보고과학기지를 개소하면서 남극반도 북단의 세종과학기지와 함께 두 곳의 상주기지를 운영하고 있으며, 남극해와 북극해 연구 수행 능력을 갖춘 쇄빙연구선을 보유한 남극 중견국으로 도약하였다. 로스해 MPA가 지정된 이듬해인 2017년, 한국 정부는 로스해 생태계 모니터링을 위한 연구 개발 사업을 시작하였고 현재 2단계 사업을 진행중이며 이를 통해 로스해에서 활동 중인 뉴질랜드, 미국, 이탈리아와 긴밀하게 협력하고 있다. 남극 연구에 대한 투자와 인프라 규모 등을 고려할 때, 한국은 남극 사회에서 아시아의 강력한 국가 중 하나로 인식되고 있다(Hemmings 2017; Flamm 2021). Brady and Kim (2013)은 한국의 남극 존재 강화와 연구 투자 확대를 남극에서 미래 이익을 극대화할 권리를 확보하고 미래 남극 개발에서 국가 이익을 보호하기 위한 것으로 분석하였다. 또한 남극조약 체제에 대한 적극적인 참여는 국제적 리더십을 발휘하고 세계 공동체에서 더 중요한 역할을 수행하기 위한 기반으로 삼고 있다고 보았다. 외부 관찰자들에게 한국의 남극에서의 존재 강화는 중국의 경우와 크게 다르지 않다(Brady and Kim (2013; Ferrada 2018). 기존의 남극조약 중심부 국가들이 후발 주변국들의 남극 존재 강화에 대해 비난하는 경우가 있지만, 남극에 관여하는 국가들은 그 누구도 남극에 대해 전적으로 이기적이거나 이타적인 목표를 가지고 있지 않으며, 모든 서구 국가들도 남극의 자원 접근에 관심을 보여왔다(Hemmings 2017). 그러나 우리나라를 비롯한 모든 이해 당사자들은 현재 기후 위기에 직면한 남극의 환경과 생태계 보호를 우선순위에 두고 인류의 지속 가능성을 보장하기 위해 남극조약 체제를 중심으로 협력해야 한다.

우리나라가 활동 영역을 확장하고 있는 남극 로스해 지역은 북극해와 함께 미국과 중국이 전략적 경쟁을 하는 바다가 될 가능성이 있지만, 동시에 남극조약이 옹호하는 국제 과학 협력의 장이 될 수도 있다. 본 논문에서는 남극조약 체제 내 갈등과 내외부 도전을 세계 지정학적 변화와 기후 위기의 맥락에서 검토하고 체제의 발전 방향을 제시하며, 전 지구 기후 위기와 함께 중국의 출현으로 뜨거워지고 있는 로스해 지역을 중심으로 우리나라가 남극 연구 중견국으로서 남극조약 체제의 안정과 발전을 위해 나아갈 방향과 역할을 제시하고자 한다.

2. 남극조약 체제의 구조와 내부 갈등

근본적인 구조적 이질성

1940년대 아르헨티나, 호주, 칠레, 프랑스, 뉴질랜드, 노르웨이, 영국 등 7개국이 남극대륙과 그 주변 해양에 대한 영유권을 주장하였다. 아르헨티나와 칠레, 영국은 역사적 배경과 지리적 근접성을 근거로 남극 반도 지역에 서로 중첩되는 영유권을 주장하였다(Dodds 2017). 미국은 남극반도 지역에서 격렬해지는 경쟁과 충돌을 종식시키고, 남극대륙 전체를 관리할 목적으로 1948년 초 남극을 UN의 신탁 통치하에 둘 것을 제안한 바 있다. 그러나 영국은 남극이 국제화될 경우 소련을 배제하기 어려울 것이라는 우려로 반대하였고, 칠레와 호주도 반대하였다(Day 2013). 미국은 다양한 남극 지역에서 다른 국가들보다 뚜렷한 흔적을 남기며 남극에서의 존재를 부각시켰고, 소련은 국제 과학협력을 표방하는 국제 지구 물리의 해(IGY 1957–58년)를 기회 삼아 남극대륙 동부에 기지들을 건설하여 남극의 주요 세력으로 자리 잡았다(Young 2021; Black et al. 2023). 남극을 두고 강대국들과 남극 인접국 간의 긴장이 고조되고, 냉전 시대의 군비경쟁이 과열되는 상황 속에서, 미국은 입장을 바꿔 남극을 UN이 아닌 이해 당사국들이 공동 관리하는 방안을 주도하였으며, 이러한 체제 내에서 소련을 통제하기가 더 쉬울 것으로 전망하였다(Dodds 2017). 1957년의 남극 정세는 과학적 제국주의, 냉전, 영토적 민족주의가 혼합된 복잡한 상황이었으며, 소련에 대한 군사적 두려움과 영유권 주장국 간의 이해 충돌, 미국의 의도에 대한 의심 등이 남극 문제 협상의 난항을 초래하기도 하였다. 그러나 1959년 12월 1일 미국의 주도하에 IGY에 참여했던 12개국의 서명으로 남극조약이 체결되었다(Dodds 2017; Black et al. 2023). 미국은 새로운 법적 체제를 수립하는 데 앞장서, 기존의 적용 가능한 국제법에 공동 관리라는 새로운 체제를 효과적으로 접목시켰으며, 남극에서 자국의 과학 및 기술적 우위를 기반으로 기존의 국제법이 냉정하게 적용되었을 경우보다 새로운 체제에서 더 큰 이익을 얻었다(Scott 2018). 남극조약은 미국의 영리한 패권적 장치로 평가되기도 하지만, 모든 조약 당사국의 이익에 맞게 대륙의 평화적 사용을 촉진하는 체제로서 냉전 경쟁과 제국주의 유산에 기인한 혁신적인 군비 통제 및 거버넌스 협정이었다(Scott 2018; Black et al. 2023). 또한 남극조약의 개발은 다양한 행위자의 열망과 이해를 균형 있게 조율하기 위한 중요한 외교적, 법적 해결책이었다(Haward and Jackson 2023).

1961년 발효 이후, 남극조약은 남극물개보존협약(CCAS, 1972년 채택, 1978년 발효), 남극해양생물자원보존협약(CAMLR Convention, 1980년 채택, 1982년 발효), 남극광물자원활동규제협약(CRAMRA, 1988년 채택, 미발효) 및 환경보호의정서(1991년 채택, 1998년 발효)를 통해 남극조약 체제로 발전하였다. 조약과 모든 관련 도구 하에서 이루어진 결정 및 조치들은 현재의 남극조약 체제를 형성하며, 대부분 유엔기구 외부에 있다(Press and Constable 2022; Black et al. 2023).

2024년 현재 58개국이 남극조약에 가입하였으며, 사우디아라비아와 아랍에미리트가 2024년 5월과 12월에 각각 합류하였다(ats.aq). 당사국 모두가 남극조약 체제 내에서 동등한 권한을 가지는 것은 아니다. 당사국은 크게 29개 협의당사국과 29개 비협의당사국으로 나뉘고, 거의 매년 개최되는 남극조약협의당사국 회의(ATCM)에서 협의당사국만이 의사 결정권을 가지며 회의 개최의 기회도 이들 국가에만 부여된다. 협의당사국은 12개 원초 서명국과 조약 발효 이후 합류한 17개 협의당사국으로 구분되며, 이들 간에도 차별이 존재한다. 원초 서명국을 제외한 협의당사국들은 남극 연구활동을 중단할 경우 의사 결정권, 즉 협의당사국 지위를 잃을 가능성이 있다(Ferrada 2018; Flamm 2022; Yermakova 2021). 또한 원초 서명국 중 7개국만이 조약에 의해 ‘동결’상태인 영유권을 가지며, 미국과 러시아는 예비 청구국으로 미래에 영유권을 주장할 권리를 보유할 특권을 갖는다. Flamm (2022)은 협의당사국의 계층화된 남극 질서를 묘사하면서 중심에 이들 9개 국가를 배치하고, 나머지 원초 서명국인 벨기에, 일본, 남아프리카공화국을 인근에, 그리고 1961년 이후에 조약에 합류한 우리나라와 중국을 비롯한 나머지 국가들을 주변국 범주로 구분하여 구조적 불평등을 제기한 바 있다. 이렇듯 남극조약의 거버넌스 구조는 태생부터 일부 국가들의 특권이 인정되는 불평등한 구조로 갈등의 소지가 상존하고 있으며, 사실상 중심부 국가들에 의해 주도되어 왔다. 특히 21세기 들어 부상하는 중국과 인도, 브라질과 같은 강력한 주변국들이 중심부로 이동하려는 의지를 보일 경우, 내부 갈등으로 인해 체제 안정성이 위협받을 수 있으며, 중국의 부상과 특히 미국을 중심으로 한 서방 세력에 대한 중국의 도전은 그 우려를 현실화하고 있다(Hemmings 2017; Hemmings et al. 2017; Yermakova 2021; Flamm 2022).

세계 지정학적 변화에 따른 당사국 간 갈등

최근 수년간 남극에서 중국의 부상은 이미 북극 지역에서 경제적, 정치적 경쟁 관계에 있는 미국을 긴장시키고 있다. 중국은 전반적인 글로벌 외교 정책의 일환으로 북극과 남극 모두에서 광범위하고 복잡한 이익을 가진 주요 극지 플레이어로 부상하고 있다. 중국은 2018년 사상 처음으로 ‘북극 정책 백서’를 발표하면서 ‘북극 인접국’을 자처하였다. 시진핑 정권은 ‘일대일로 계획(Belt and Road Initiative)’의 일환으로 ‘극지 실크 로드’건설을 표방하며 그린란드의 자원에 대한 관심과 함께 북극 지역에 대한 투자를 강화하였다. 이에 미국은 중국의 북극 인접국 주장을 일축하고 중국이 북극의 기존 질서에 대해 도전하고 있음을 밝히며 북극 안보 강화를 위한 국방부 북극 전략을 발표하였다(Hong 2021; Kochis 2022). 도널드 트럼프 대통령이 첫 임기에 그린란드 매입을 제안한 것은 중국을 견제하고 북극 주도권을 확보하려는 의도였을 가능성이 있다.

중국은 1983년 남극조약 가입으로 남극활동을 시작하였으며, 1985년부터 1989년까지 남극 프로그램 개발과 기지 건설을 진행하였다. 2005년 이후로는 남극 시설 및 연구에 대한 지출을 대폭 늘려 남극활동의 수준을 크게 향상시켰다(Hong 2021). 특히 중국은 13차 국민경제 및 사회발전 5개년 계획(2016–20년)의 일환으로 ‘설용탐극(雪龙探极) Xue Long Tan Ji) 프로젝트를 통해 극지인프라에 큰 투자를 선언하였고, 그에 따라 남극에서 물류와 인프라 능력을 크게 향상시키고 있다(Liu 2017, 2019; Hong 2021). 2017년 5월 중국 국가 해양국은 베이징에서 열린 제40차 ATCM에서 첫 남극 백서인 ‘중국의 남극 활동’을 발표하고, 남극 연구에 대한 투자와 남극조약 체제를 보호하겠다는 의지를 표명하였다(Liu 2019; Hong 2021). 또한 2021년에 발표한 제14차 5개년 계획(2021–25년)에서도 남극에 대한 정책 기조를 공고히 하고 있다(Lanteigne 2021).

미국의 일부 전문가들은 중국이 최근 설치한 남극 인프라가 자국의 위성시스템을 간섭할 수 있다는 우려와 함께, 남극에서 중국의 영향력이 커지는 것을 막기 위해 인프라 확충을 통한 미국의 존재를 강화하고 중국과 경쟁하기 위한 새로운 남극 전략의 필요성을 주장하였다(Hong 2021; Buchanan 2024). 현재 전 세계를 무대로 진행되고 있는 미국과 중국의 경제 및 군사적 패권 경쟁과 갈등은 남극조약 체제 내에서도 표출되고 있으며, 의사결정 기구인 ATCM과 남극해 해양생물자원 보존위원회(CCAMLR)의 논의 과정에서 그 양상이 드러나고 있다. 특히 해양보호구역을 포함한 남극의 구역 보호와 관련된 논의에서 이러한 현상이 빈번하게 목격된다(ATCM 2021a, 2022a, 2023a, 2024a; CCAMLR 2017, 2018).

또한 남극대륙의 42%에 달하는 지역에 대해 영유권을 주장하고 있는 호주와 이 지역에서 3개의 연구기지를 운영하고 있는 중국은 남극활동을 위한 긴밀한 협력 파트너 이기도 하지만 존재를 강화하고 있는 중국은 호주에게 경계의 대상이기도 하다(Hong 2021; Young 2021; Black et al. 2023). 중국의 두 번째 월동기지인 종산(Zhongshan)기지와 Dome A의 쿤룬(Kunlun)기지, 그리고 이들 기지 사이에 위치한 타이산(Taishan)기지는 모두 호주의 영유권 주장 지역에 위치하며, 호주의 호바트는 중국이 남극 물류를 지원하기 위한 주요 기항지로 활용하고 있다. 중국은 2013년 제36차 ATCM에서 쿤룬기지가 위치한 Dome A지역을 남극특별관리구역(ASMA)으로 지정할 것을 제안한 바 있으나, 호주를 포함한 영유권 주장국들과 미국, 독일은 ASMA 지정 필요성에 대해 회의적이었다(ATCM 2013). 이후 여러 차례의 회기간 비공식 논의를 진행하였으나, 당사국들의 저조한 참여와 반대로 ASMA 지정이 무산되었다(ATCM 2017). 호주는 미국과 함께 중국의 제안이 Dome A에서의 과학활동에 잠재적인 제한을 초래할 수 있다는 이유로 공식적인 반대 의사를 표명하였다(Liu 2019). 이에 따라 중국은 차선책으로 2017년 베이징에서 개최된 제20차 CEP에서 Dome A지역 보호를 위한 행동강령(Code of Conduct) 개발을 제안하였고, 위원회의 동의를 얻어 회기간 논의를 거쳐 2019년에 ‘Dome A지역 보호를 위한 행동강령’을 제출하였으나 뚜렷한 결론에 도달하지 못하였다(ATCM 2019). Dome A지역은 중국에게 있어서 미국이 관리하는 남극점 지역의 ASMA 5(Amundsen-Scott South Pole Station)와 유사한 의미를 가졌을 것이다. ASMA 지정 계획의 좌절은 남극조약 체제 내에서 중국이 자국의 권리와 위상 강화의 필요성을 절실하게 한 주요 사건 중 하나였다. 중국은 러시아와 함께 남극특별보호구역(ASPA) 및 남극특별관리구역, 해양보호구역(MPA)의 설정을 영유권 주장국들이 남극대륙에 대한 권리를 강화하고 실질적인 통제를 강화하기 위한 도구로 활용하고 있다고 보고 있다(Lukin 2014; Howkins 2017; Ferrada 2018; Liu 2021). Liu (2021)는 중국이 다른 당사국들의 보호구역 제안에 신중하게 투표하고 남극에서 새로운 문제와 규칙 제정 및 경쟁에 적극적으로 참여해야 한다고 주장하였으며, 실제로 중국은 2021년 제23차 환경보호위원회(CEP)부터 미국이 제출한 ASPA 관리계획 개정안에 이견을 제시하여 원안의 수정을 관철시키거나 관련 논의를 지연시키고 있다(ATCM 2021a; 2022a; 2023a; 2024a). 컨센서스로 결정되는 남극조약 체제의 운영 방식에 따라 중국의 최종 동의가 ATCM의 마지막 결정 단계가 되는 상황이 빈번하게 발생하고 있다. 한 당사국의 실질적인 거부권에 의한 조약 집행의 지연과 고착 상태가 지속됨에 따라 남극조약 체제는 컨센서스 방식에 대한 내외부적인 우려와 도전에 직면하고 있다(Yermakova 2021; Dodds and Raspotnik 2023; Bastmeijer et al. 2023; Boulgue and Dodds 2024).

2022년 2월 러시아의 우크라이나 침공과 함께 급변한 세계 정세는 남극조약 체제에도 영향을 미쳤다. 같은 해 5월말 베를린에서 열린 제44차 ATCM에서 러시아 대표의 발언 도중 대부분의 협의당사국 대표가 회의장에서 퇴장함으로써 우크라이나에 대한 지지와 러시아의 침공에 대한 반감을 표명하였다(Haward and Jackson 2023). 당사국들 대부분이 러시아의 우크라이나 침공을 규탄하고 우크라이나의 남극 프로그램을 지원하겠다는 입장을 밝혔으며, 러시아와 중국은 남극 외부의 문제를 ATCM에서 논하는 것에 대해 당사국들을 비판하였다(Dodds and Raspotnik 2023; Boulgue and Dodds 2024). 러시아를 규탄하는 내용이 수록된 제44차 ATCM 최종보고서는 ATCM 사상 최초로 컨센서스가 아닌 다수결로 채택되었다(ATCM 2022b; Dodds and Raspotnik 2023). 회의 최종보고서의 경우 결정 2(ATCM 2016 Decision 2)의 규칙 25에 따라 다수결 채택이 가능하다. 협의당사국간의 전쟁에 대한 2022년의 ATCM의 대응은 1982년 아르헨티나와 영국의 포클랜드 전쟁 당시와 달리, 남극 외부의 민감한 문제를 회의 개최국의 기조연설에서 직접 다루었고, 전쟁 중인 우크라이나와 러시아도 이 논의를 피하려 하지 않았다. 1982년 당시에는 남극 광물자원 활동에 관한 규제를 논의하기 위해 뉴질랜드 웰링턴에서 특별회의가 개최되었으나 영국과 아르헨티나를 비롯한 모든 당사국들이 전쟁에 대한 언급을 회피하여 조약의 목표와 평화적 외교 관행에 반하는 문제를 다루지 않았다(Haward and Jackson 2023). 러시아-우크라이나 전쟁의 여파는 2021년 협의당사국 지위를 신청한 벨라루스와 2022년 신청한 캐나다의 자격 논의에서 더욱 두드러지게 나타나 협의당사국들을 갈라놓았으며, 이로 인한 성과 없는 논의가 지속되고 있다(ATCM 2024b).

3. 남극조약 체제에 대한 도전

남극조약 체제에 대한 역사적 도전

Haward and Jackson (2023)은 지난 60여년간 남극조약에서 발생한 외부 지정학적 긴장과 내부 거버넌스 도전 사례를 10가지로 나누어 소개하고 있으나 여기에서는 과거의 도전 중 서로 연관된 사안들을 함께 다루고자 한다. 남극조약 채택 이후, 국제사회의 남극에 대한 관심을 고려하여 미국, 뉴질랜드, 인도, 말레이시아를 포함한 국가들이 남극을 관리하기 위한 UN 기반 체제를 제안하였다. 그러나 남극조약 당사국들 대부분은 다양한 이유로 UN의 개입을 최소화해야 한다는 의견을 가지고 있었다(Black et al. 2023). 그 후 1980년대 말레이시아는 남극에 대한 관할권을 남극조약 체제에서 UN으로 옮겨야 한다는 주장을 주도했다. 말레이시아는 남극조약 체제에 대해 협의당사국의 배타성과 지배력, 책임성과 투명성 및 민주적 관행이 결여된 의사결정 시스템, 환경보호에 대한 노력 부족, 과학연구를 구실로 한 대륙 자원 채취 등을 우려하였다. 이에 남극과 같이 원주민이 없는 ‘인류공동유산(Common Heritage of Mankind)’에 대한 UN의 개입 필요성을 제기하였고 이러한 주장은 이슬람 협력 기구(OIC), 동남아시아 국가연합(ASEAN) 등 여러 국가들의 지지를 받았다(Beck 2017; Howkins 2017; Ferrada 2018; Black et al. 2023).

1982년 협의당사국들은 규제되지 않은 남극 광물자원 탐사로 인한 체제 내부의 갈등 조짐과 국제사회의 불신을 불식시키기 위하여 남극 광물자원 활동의 규제에 관한 논의를 시작하였다. 협상 과정에서 관심있는 국가들의 참여를 독려하여 20개국이 추가로 조약에 가입함으로써 체제의 배타성을 희석시키고 정당성을 강화하였으며, 남극광물자원활동의 규제에 관한 협약(CRAMRA)을 1988년 채택하였다(김 2018; Flamm 2022). 1989년 호주와 프랑스가 협약에 서명을 거부하고 뉴질랜드가 비준을 거부하면서 남극조약 지역에서 규제되지 않은 광물탐사로 인한 조약 체제의 붕괴 위기가 전망되었으나, 남극조약에 관한 환경보호의정서의 개발과 채택을 통해 체제 내 정치적 합의를 재건하였다. 환경보호의정서 제7조를 통해 과학연구를 제외한 광물자원과 관련된 활동이 금지되면서 말레이시아를 주축으로 한 국제사회의 비판이 잦아들었다. 환경보호의정서 채택과 비준은 남극조약 체제에 대한 내외부의 신뢰를 회복하는데 크게 기여하였다(Beck 2017; Dodds 2017; Howkins 2017; Haward and Jackson 2023). 말레이시아가 1983년 UN에 제기한 ‘남극 문제’는 2005년 유엔 총회에서 채택된 결의안에 의해 특정 회기에서 논의하지 않기로 결정되었으며, 말레이시아 대표가 언급한 바와 같이 결의안 채택의 배경에는 환경보호의정서의 발효, 2005년 환경비상사태의 배상책임에 관한 제6부속서의 채택, 남극조약사무국 설립(2004년)을 통한 협의당사국 활동에 대한 투명성 및 개방성 증진과 말레이시아의 남극조약 가입과 남극활동 증가, 당사국들과의 과학협력 등이 있다(Beck 2006). 그러나 남극의 인류공동유산에 대한 논쟁의 불씨는 여전히 남아 있으며, UN은 결의안 60/67에 따라 남극 문제에 대한 지속적인 관심을 유지하고 있다(Beck 2006; 2017).

1982년 채택된 유엔해양법협약(UNCLOS)이 1994년 발효되면서 남극조약 체제에 적잖은 영향을 미쳤다. UNCLOS는 영토 주권에 기반하고 있으며, 그 목적 중 하나는 국가 관할권을 벗어나는 해저 지역을 정의하고, 이를 국제해저기구가 관리하도록 하는 것이다. 그러나 UNCLOS는 남극조약 제4조 1항의 영토 주권 동결 원칙과 2항에 포함된 새로운 주권 주장이나 기존 주권 주장의 확대 금지와 다소 배치되는 문제가 있다(Dodds 2017; Liu 2021; Haward and Jackson 2023). 남극에서 영유권을 주장하고 있는 7개국들은 UNCLOS 제76조에 따라 동결 상태에 있는 자국의 남극 영토에 대한 대륙붕 자료를 대륙붕한계 위원회(CLCS)에 제출할 수도 제출하지 않을 수도 없는 난처한 상황에 놓이게 되었다. 결국 호주, 노르웨이, 아르헨티나는 CLCS에 대륙붕 조사 자료를 제출하였고 2004년에 가장 먼저 제출한 호주는 CLCS에 자료를 검토하지 말 것을 요청함으로써 남극조약과의 충돌을 회피하였다(Dodds 2017; Liu 2021; Haward and Jackson 2023). 영국, 뉴질랜드, 프랑스는 자료 제출 권리를 유보한다고 밝혔으며, 칠레는 2009년 예비 정보(preliminary information)를 제출하였다. 미국과 러시아는 남극 육지를 기반으로 한 대륙붕 제출을 인정하지 않는다는 입장을 견지했으며 다른 몇몇 당사국들은 반대 의사를 밝혔다(Liu 2021). Haward and Jackson (2023)은 남극조약을 유지하려는 당사국들(특히 영유권 주장국)의 헌신으로 남극조약 제4조의 무결성이 강화되었고, 남극에서 가장 분열적인 문제로 남을 수 있었던 논쟁이 깔끔하게 정리되었다고 평가하였다. 그러나 남극조약 제4조를 통해 영유권 문제가 해결 또는 종결된 것이 아니라 유보된 것이기 때문에 UNCLOS와 남극조약 간의 문제도 당분간 유보된 것으로 보아야 한다.

기후 위기 시대의 남극 생태계와 자원을 둘러싼 도전

매년 기후변화로 인해 지구 주요 환경지표들이 기록을 갱신하는 가운데, 2024년에 지표 35개 중 25개가 기록적인 수준에 도달했다는 보고가 있다(Ripple et al. 2024). 보고에 따르면, 전 세계와 북대서양 연중 해수면 온도가 1991–2024년 평균보다 훨씬 높았으며, 남극과 전 세계 해빙 면적은 1993–2024년 평균보다 훨씬 낮은 수치를 보였다. 현재 전 세계 평균 해수면은 전반적인 기후 온난화와 2023년과 2024년의 강력한 엘리뇨 현상으로 최고치에 도달했으며, 그린란드와 남극의 얼음 질량 및 평균 빙하 두께 모두 기록적인 저점을 기록하였다.

기후변화는 남극에 관여하는 국가와 그렇지 않은 국가 모두에게 공통적인 도전과제가 되고 있으며, 이는 남극해 해양생태계의 생산성에 영향을 미치고, 남극해양생물자원보존협약(CAMLR Convention)의 핵심인 해양자원의 과학적 관리 방식을 어렵게 하고 있다(Hemmings 2017). 기후변화와 어업 등 인간활동으로 인해 남극 생태계는 이중고를 겪고 있으며, 이를 완화하고 남극해 생물다양성과 생태계를 보존하기 위해 남극해양생물자원보존 위원회(CCAMLR)는 지난 십여년간 남극해 해양보호구역(MPA) 설정을 위한 협상을 진행 중이다(Brooks et al. 2020; Press and Constable 2022; CCAMLR 2024). CCAMLR는 2011년 생물다양성 보호와 해양자원의 지속 가능한 관리를 위해 남극해 전역을 9개의 도메인으로 나누고 해양보호구역 네트워크 구축 목표를 설정하였다(SC-CAMLR 2011). 남극해는 전 세계 해양의 약 10%를 차지하며, 세계 최초의 공해상 MPA가 남오크니제도 대륙붕에 2009년 설정되었고, 2016년 세계 최대의 공해상 MPA가 로스해에 설정되었다. 현재 CCAMLR에서 협상이 진행중인 네 곳의 MPA 제안서 중 세 곳은 남극해에 속하며, 남극반도 지역(Domain 1, 2017년 아르헨티나와 칠레 공동제안), 웨델해(Domain 3, 2019년 독일 제안), 동남극(Domain 7, 2011년 호주 제안) 지역 모두 지정될 경우 남극해의 22%가 MPA로 보호될 것이다(Brooks et al. 2020). 그러나 남극해양생물자원보존협약 제2조 1항은 협약의 목적으로 남극 해양생물 자원의 보존(conservation)을 명시하고 있고, 동조 2항에서 보존은 합리적 이용(rational use)을 포함한다고 규정하고 있어 논란과 갈등의 소지가 되고 있다.‘합리적 이용’에 대해 보호를 우선시하는 회원국들과 보존과 합리적 이용의 균형을 강조하는 일부 회원국들(중국, 러시아) 간의 논쟁으로 해양보호구역의 추가 지정은 교착상태에 빠져 있다(Press et al. 2019; Hong 2021; Dodds and Raspotnik 2023; Barraclough 2024). Liu (2021)에 따르면 중국은 남극조약 협의당사국이자 영유권 비주장국으로서 6가지 기본 권리를 가지며, 그중 하나로 남극 자원을 개발하고 이용할 권리를 주장하고 있다. 중국은 2009년 2척의 트롤어선 투입하며 남극 크릴 조업을 시작했으며, 어획량은 1,956톤에서 2014년 50,303톤으로 증가하였고, 2015년 이후 감소 경향을 보였다. 이후 2017년 중국은 어업과학원 황해 어업 연구소에 극지어업개발을 위한 국가 중점 연구소를 설립하고 크릴 연구를 중점적으로 수행하였다(Liu 2019). 기술장비의 지속적인 개선으로 중국은 지난 5년 동안 연간 5만톤 이상의 크릴을 어획했으며, 2023년 말까지 크릴 총어획량은 60만톤을 넘어 전 세계 총어획량의 15%를 차지하였고 노르웨이에 이어 남극해 크릴 조업 세계 2위를 기록하였다(김 2024a). 중국의 제14차 5개년 계획 개요에는 ‘남극의 보호와 이용에 참여할 수 있는 능력을 향상시킬 것’이라고 명시되어 있어, 자국의 식량 안보를 위해 남극해 해양생물 자원 이용에 대한 중국의 수요가 증가할 것으로 전망된다(Liu 2021; Dodds and Raspotnik 2023; 김 2024a). 남극크릴에 대한 상업적 조업은 소련이 1961/62년에 시작하였고 1990년대 초반까지 남극크릴 어획량의 대부분을 차지하였으나, 소련 붕괴 이후 사실상 크릴 조업을 중단하였다(Liu 2019). 러시아는 MPA 제안에 대해 CCAMLR의 기존 보존 조치가 인간활동을 충분히 규제하고 예방적이며, MPA 시스템으로 기후변화에 대응한 해양생태계 보호를 달성할 수 없다고 언급하고 있다(SC-CAMLR 2017). 또한 러시아는 MPA를 통한 어업 제한 시도를 자국의 미래 활동 능력을 억제하려는 것으로 해석하고 있다(Dodds and Raspotnik 2023).

남극에서 해빙(sea ice)의 감소는 해빙에 의지하여 살아가는 생물들에게 심각한 영향을 미친다. 남극의 아이콘 황제펭귄의 거의 모든 번식지는 남극대륙 연안의 해빙 위에 있고 해빙은 황제펭귄의 생활사에서 매우 중요한 역할을 한다(Trathan et al. 2020). 과학자들은 기후변화로 인한 전 지구 온도 상승과 남극 해빙 감소로 인해 이 종의 미래가 매우 불안정하며, 온실가스 배출이 현재와 같은 추세로 증가할 경우 전체 개체군의 약 80%가 사라질 것이라고 예측하였다(Jenouvrier et al. 2019). 남극연구과학위원회(SCAR)는 황제펭귄의 기후변화에 대한 취약성에 기반하여 환경보호의정서 제2부속서에 따라 남극특별보호종 지정을 논의하고자 제23차 CEP에 문서를 제출하였다(ATCM 2021b). 이에 따라 CEP는 회기간 협의 그룹(ICG)을 구성하였고, ICG대표는 그 논의 결과를 황제펭귄 보호를 위한 행동 계획 초안과 함께 제24차 CEP에 제출하였다(ATCM 2022c). 중국은 동 의제에 대해 별도로 2건의 문서를 제출하여 황제펭귄을 특별보호종으로 지정하기 위한 과학적 정보가 충분하지 않다고 반박하며 황제펭귄에 관한 표적 연구와 모니터링 계획 개발을 논의하자는 의견을 제시하였다(ATCM 2022d). 당사국들 대부분이 기후변화와 해빙 감소로 인한 황제펭귄의 취약성을 강조하며, 특별보호종 지정에 찬성하였으나 중국의 반대로 합의에 도달하지 못하였다. 2024년 인도에서 개최된 제46차 ATCM과 제26차 CEP에서도 중국은 과학적 자료 불충분을 이유로 재차 반대하였고 국제자연보전연맹(IUCN) 등 전문가 그룹은 황제펭귄 보호를 위한 예방적 조치로서 특별보호종 지정 필요성을 지지하였으나, 러시아도 중국에 가세하여 합의에 이르지 못하였다(ATCM 2024c). 최근 남극조약 체제에서 불충분한 과학자료를 이유로 시급한 환경 정책 결정이 미루어 지는 일이 빈번히 발생하고 있다. 환경보호의정서 10조 1항에 명시된 바와 같이 CEP는 이용 가능한 최상의 과학 및 기술적 자문을 ATCM에 제공하고 ATCM은 이를 바탕으로 남극환경과 그에 의존하는 관련 생태계의 포괄적 보호를 위한 정책을 정의하고 채택하도록 하고 있다. 이는 현시점에서 이용 가능한 최상의 과학(best and available science)을 의미하며 과학적 결과가 충분하지 않은 것이 조치를 취하지 않을 이유로 해석되지 않는다(Bastmeijer et al. 2023). 중국과 러시아가 황제펭귄의 특별보호종 지정에 충분한 과학적 자료 필요성을 주장하는 이면에는, 전체 개체군의 약 1/4이 로스해 MPA 연안에 분포하고 있어, 황제펭귄의 특별보호종 지정이 2052년으로 예정된 로스해 MPA의 만료에 대비한 재협상에 변수로 작용할 수 있기 때문으로 보인다. 또한 남극대륙 연안을 둘러싸고 서식하는 황제펭귄의 보호종 지정은 논의 중인 MPA의 지정 필요성을 강화하기 때문일 수 있다.

기후변화로 인해 남극 광물자원에 대한 접근 가능성이 증가하고 있으며, 지속적인 세계 인구증가와 경제성장으로 자원에 대한 수요가 늘어나면서 남극 자원의 이용이 불가피할 것이라는 암묵적 인식이 널리 퍼져 있다(Ferrada 2018; Rothwell 2021). 환경보호의정서 제7조는 남극 광물자원과 관련된 활동을 금지하고 있으나 과학연구를 위한 활동은 예외로 두고 있다. 러시아는 웨델해와 동남극 지역에서 광물자원을 평가하고 있다는 비난을 받아왔으며, 러시아 석유가스 탐사 회사인 Rosgeo는 케이프타운을 관문으로 남극해와 조약 지역 내에서 탄성파탐사를 진행해 오고 있다(Walters 2023; 2024). 러시아는 해당 탐사가 환경보호의정서에서 보장하는 과학적 목적의 탐사라고 주장하고 있으며, 제7조의 ‘과학탐사’와 기타 광물 활동 구분의 어려움은 환경보호의정서의 강제성을 약화시킨다(Walters 2023). 남극조약이 영유권 문제를 동결시킴으로써 그 논의를 ‘연기’한 것처럼 환경보호의정서가 미래를 위해 마련된 또 하나의 ‘연기를 위한 도구’로 인식되기도 하며, 미래 어떤 시점을 위해 자원을 목록화하는 것만 가능하다고 할 수 있다는 비난을 받기도 한다(Dodds 2017; Hemmings 2017; Howkins 2017; Ferrada 2018).

어업 외에 남극조약 지역을 이용하는 대표적인 상업적 활동은 남극 관광이다. 기후변화 맥락에서 금세기 들어 남극 관광 활동의 규모는 크게 증가하고 있으며, 민감한 남극 환경과 생태계에 큰 부담으로 작용하고 있다. 1960년대 시작된 남극 관광객의 규모는 1980년대 중반까지 매 시즌 평균 1,000명 이하였으나, 환경보호의정서가 채택된 1991–92년 시즌에는 약 6,500명까지 증가하였으며, Covid-19 팬데믹 직전인 2019–20년 시즌까지 가파르게 성장하여 74,401명에 달했다(Bastmeijer et al. 2023). 팬데믹으로 급감했던 관광객 수는 2022–23년 시즌에 그 직전 수준보다 40% 증가하여 104,897명에 달하였으며, 2023–24년에는 12.5% 더 증가하였다. 지난 30년 동안 관광 활동의 형태도 수요자의 요구와 공급자들 간의 경쟁으로 매우 다양해졌으며, 방문 지역의 숫자는 600곳 이상으로 늘었고 방문 기간도 길어졌다(Bastmeijer et al. 2023). 남극 관광과 기타 비정부 활동은 환경보호의정서 제3조 제4항에 따라 과학 활동과 함께 남극조약 지역에서 의정서의 환경원칙 아래 허용된 활동이지만, 현재까지 남극조약 체제 내에서 관광을 관리하는 구속력 있는 합의된 규범은 없다(Bastmeijer et al. 2023; ATCM 2024d). 남극 관광에 관한 규제에 대해 논의가 없었던 것은 아니며, 1991년 이래 지속적인 논의가 진행 중이다. 이 과정에서 1건의 권고(Recommendation), 40건의 결의(Resolution), 2건의 미승인 조치(Measure)가 개발되었으며, 2012년부터 2019년까지 관광 관련 환경모니터링, 정보의 통합관리, 관광객 수의 규제, 모니터링을 위한 관광객 요금 부과 등과 관련된 논의가 있었으나, 구체적인 결정이나 구속력 있는 규범에 대한 합의와 승인이 이루어 지지 않았다(Bastmeijer et al. 2023). 이에 네덜란드 등 12개 협의당사국들은 2023년 제45차 ATCM에 남극 관광 및 비정부 활동을 규제하기 위한 포괄적이고 일관된 체계를 개발하기 위한 특별 ATCM을 소집할 것을 제안하였다. ATCM은 결정 6(ATCM 2023 Decision 6)을 채택하여 체계 개발을 위한 절차를 시작하기로 하였고(ATCM 2023b), 2024년 제46차 ATCM에서 특별 업무 그룹 3을 설립하여 이를 논의하였다. 동 회의에서 다양한 논의가 이루어졌으나 체계 개발에 구체적으로 접근하지 못하였고 다만 체계 개발 자제에는 합의하고 논의를 이어 가기로 하였다(ATCM 2024d; 2024e). 동 회의에서 채택된 결정 5(ATCM 2024 Decision 5)에는 2028년 네덜란드에서 개최 예정인 제50차 ATCM을 목표로 개발 절차를 완료하려는 의지가 담겨 있다(ATCM 2024d). 남극 관광은 남극조약 체제의 도전과제 중 하나로, 남극환경과 생태계 보호라는 의정서의 이행에 있어 시급한 조치가 필요한 이슈다(Verbitsky 2018; Liu 2021; Yermakova 2021; Bastmeijer et al. 2023; Dodds and Raspotnik 2023). 남극 관광에 대한 규제 합의 지연은 남극조약 체제의 거버넌스 역량에 대한 도전이 될 수 있다. 특히 최근 남극조약 체제에서 합의 원칙에 따른 여러 환경정책의 결정이 지연되고 있는 상황에 대한 우려가 있으며, 남극조약 거버넌스의 민주화 필요성이 여러 학자들에 의해 제기되고 있다(Verbitsky 2018; Yermakova 2021; Flamm 2022). 남극 관광에 대한 거버넌스는 그 시급성을 감안하여 컨센서스의 예외로 하자는 주장도 제기되고 있다(Bastmeijer et al. 2023).

4. 중국의 등장과 로스해 지역을 둘러싼 국제정세

로스해 지역의 지정학적 위치

로스해 지역은 뉴질랜드와 호주에서 접근이 용이하며, 과거 남극점으로 통하는 관문으로서 상대적으로 잘 알려진 남극지역 중 하나다. 인류의 남극 탐험 역사뿐만 아니라 남극 과학의 다양한 성취도 많은 부분이 이 지역을 중심으로 이루어졌다. 1956년부터 로스섬에서 운영 중인 미국의 맥머도(McMurdo)기지는 남극에서 가장 큰 규모의 연구기지이며, 남극점의 상징인 아문센-스콧(Amundsen-Scott) 기지의 물류 허브 역할을 하고 있다. 맥머도기지 인근에는 뉴질랜드가 1957년부터 운영하는 스콧기지가 있다. 또한, 한국의 두 번째 남극과학기지인 장보고기지가 로스해 동쪽 연안 중앙의 테라노바만에 이탈리아의 마리오 쥬켈리(Mario Zucchelli)기지와 이웃하여 운영 중이다. 로스해 해양보호구역(MPA)은 전 세계 공해상에 지정된 가장 넓은 면적(2,090,000 km²)의 MPA로, CCAMLR에서 장기간의 논의와 진통 끝에 2016년 설정되었고 2017년에 발효되었다(Liu and Brooks 2018; Brooks et al. 2021).

중국은 테라노바만 남부에 있는 인익스프레서블섬(Inexpressible Island)에 다섯 번째 남극기지를 건설하여 2024년 2월 7일에 개소하였으며, 친링기지가 남극에 대한 지식 증진과 남극대륙의 평화롭고 지속 가능한 발전을 촉진하며 공동탐사를 위한 플랫폼 역할을 할 것이라 표명했다(Lei 2024). 친링기지의 개소는 로스해 지역에서 중국의 영구적 존재가 시작됨을 의미하며, 이 지역에서 거의 1세기 동안 활동해 온 미국과 로스령(Ross Dependency) 영유권 주장국인 뉴질랜드는 물론 주변의 호주도 긴장시키고 있다. 이들 국가의 남극 연구소 및 남극 정책 연구 기관 등은 친링기지의 위성시스템 등의 과학장비가 과학과 군사정보 수집의 이중 목적을 위한 것일 수 있다는 의견을 제시하며, 남극에 새로운 패권 경쟁의 장이 열리고 있다는 우려를 나타내고 있다. 중국이 동남극에서 존재를 강화하고 있는 반면, 남극 거버넌스에서 주요국이었던 미국, 뉴질랜드, 호주의 남극 관련 예산 삭감과 노후 인프라에 대한 느린 투자로 인해 중국과 러시아를 포함한 아시아와 중동의 새로운 국가연합들이 남극조약의 기존 틀에 변화를 가져올 것이라고 우려를 제기하고 있으며, 이에 대응하기 위한 사찰 활동의 강화와 서방 국가들의 연대 필요성을 주장하고 있다(Buchanan 2024; Sacks and Dortmans 2024; Young 2024; Vance 2024). 로스해 지역은 MPA 지정을 위한 논의 과정에 지정학적으로 민감하고 중요한 지역으로 부상하였으며 중국의 친링기지 개소와 함께 글로벌 패권 경쟁국들이 공존하는 남극의 지정학적 요충지가 되었다.

로스해 해양보호구역 설정 논의 과정과 시사점

로스해 해양보호구역(MPA)설정을 위한 시나리오는 2011년 CCAMLR 연례회의에 뉴질랜드와 미국이 각각 제시하였고, 이듬해 공동으로 로스해 MPA 설정을 위한 제안서를 제출하였다. 당시 중국은 러시아와 함께 MPA 제안에 대한 우려를 강하게 표명하였으며, 2014년에는 반대 이유를 공식적으로 제기하였다. 중국은 MPA와 해양생물 자원의 합리적 이용 간의 균형 가능성, MPA의 과학연구 촉진 방법, 보호조치의 지속 기간 등에 대한 의문을 제기하였고, 남극해양생물자원보존협약의 수역에 위협이 없고 이미 강력한 관리 조치가 존재하므로 MPA가 필요하지 않다는 입장을 강조하였다. 중국은 MPA로 인한 어업 제한에 대한 우려와 법적, 과학적 문제를 제기하며, 설정 기간이 20년이 넘지 않아야 한다는 주장을 펼쳤다(Liu and Brooks 2018). 교착상태의 논의를 타개하기 위해 미국과 뉴질랜드는 중국의 의견을 일부 수용하여 보호구역 내에 새로운 시험 어업 가능 구역인 크릴연구수역(Krill Research Zone)을 포함하고, 보존 조치의 기간은 합의가 없으면 35년 후 만료된다는 남극조약 체제에서 전례 없는 내용으로 변경하였다(Liu and Brooks 2018). 중국은 수정안을 지지하였고, 2016년 러시아가 마지막으로 합의하면서 로스해 MPA가 CCAMLR 보존 조치(Conservation Measure 91-05)로 채택되었다(CCAMLR 2016).

로스해 MPA는 국가 관할권을 벗어난 최초의 대규모 MPA로, 그중 80%가 상업적 어업에 폐쇄된 일반 보호구역(General Protected Zone, GPZ)이며, 다양한 측면에서 국제 수준을 충족하는 고강도 해양보호구역이다(Brooks et al. 2021). 로스해 MPA는 설정에 그치지 않고 보존조치 91-05에 따라 5년마다 연구 및 모니터링 활동에 대해 보고하고, 2027년부터 10년마다 공식 검토를 받을 예정이다. 로스해 MPA 보존 조치는 ‘연구 및 모니터링 계획(RMP)’과 관련하여 우선 요소들을 식별하고 있으며(Annex 91-05/C), 연구 및 모니터링 계획은 MPA가 채택된 다음 해 연례 회의까지 제출하도록 하고 있다. 이에 따라 2017년 미국과 뉴질랜드, 이탈리아는 제36차 CAMLR 과학위원회(SC-CAMLR)에 RMP를 제출하여 승인받은 후 같은 해 36차 CCAMLR 연례 회의에 제출하였으나 이번에도 중국과 러시아의 반대로 2024년 현재까지 로스해 MPA의 RMP는 채택되지 못하였다. 그럼에도 불구하고 로스해 지역에서 연구활동을 수행 중인 한국과 이탈리아, MPA 제안국인 미국과 뉴질랜드는 보존 조치 부속서 91-05/C에 기반하여 연구 및 모니터링을 수행하고 MPA 지정 5년차에 보고서를 제출하였다(CCAMLR 2022).

2015년 미국과 뉴질랜드가 MPA 제안서 수정안을 제시한 것과 중국이 수정안에 합의한 데는 CCAMLR 연례회의 전 시진핑 주석과 오바마 대통령이 만나 로스해 MPA를 논의한 것이 그 배경이라 할 수 있다(Liu and Brooks 2018). 남극의 환경 정책 결정이 최고위급의 정치적 합의로 결정된다는 것은 남극의 문제가 정치적 수준에서 해결될 수 있다는 선례를 남겼다. 이는 남극조약 체제의 재활성화를 위해 주기적인 장관급 회의 개최가 필요하다는 주장의 근거가 되고 있다(Vance 2024). 현재 글로벌 정세는 미국과 중국, 미국과 러시아 간의 갈등과 경쟁으로 인해 이들 강대국간 정치적 합의가 어려운 상황이다. 향후 로스해 MPA의 보존 조치 검토에 필수적인 연구 및 모니터링 계획에 대한 합의도 언제 가능할지 기약할 수 없다.

로스해 지역에 대한 중국의 관심과 의도

중국은 로스해 MPA 설정에 거의 마지막까지 반대하였고 연구 및 모니터링 계획 채택에 대해 현재까지 부정적이지만 최근 ‘로스해 생태계’라는 책자를 발간하여 로스해 생태계 현황을 체계적으로 분석하고 과학계, 정책 입안자, 일반 대중의 이해를 증진할 것임을 밝혔으며, 친링기지의 과학연구 계획 수립에 중요한 지침을 제공하고 남극 생태계 보호와 국제 거버넌스 참여를 위한 과학적 기반을 제공할 것이라고 강조하였다(김 2024b). 또한 2024년 7월 해양 생태 환경 보호에 관한 백서를 발간하여 인간과 해양의 조화로운 공존을 위해 중요한 역할과 국제적 협력 준비가 되어있음을 밝혔다(ECNS 2024). 중국의 로스해 지역 존재 강화와 남극조약 체제에서 두드러지는 행보는 일부 당사국, 특히 영유권 주장국들과 예비 영유권 주장국인 미국의 견제를 받고 있다. 이러한 남극조약 체제 중심부 국가들의 중국에 대한 적대적 반응에 대해 일부 관찰자들은 남극 사회에서 일종의 ‘극지 오리엔탈리즘’에 의한 중국의 악마화가 진행 중이라고 보고 있다(Hemmings 2017). 또한 남극조약 체제에 대한 중국의 적극적인 참여를 중국이 국제적 리더십을 발휘하고 세계 공동체에서 더 중요한 역할을 수행하기 위한 기반으로 삼고 있다고 보았다(Hemmings 2017; Liu 2019; Hong 2021; Flamm 2022). 중국이 남극조약 체제에서 논의 중인 남극의 환경 이슈에 이견을 적극적으로 제시하는 것은 남극의 환경과 생태계 보호 의지가 없는 것이 아니라 남극조약 체제 내에서 자국의 입지를 강화하고, 만일 글로벌 맥락에서 남극조약 체제의 변화가 이루어질 경우 체제의 중심으로 이동하겠다는 전략에서 나온 정책적 결정으로 보인다(Hemmings 2017; Liu and Brooks 2018; Hong 2021). 중국은 북극과 남극 모두에서 장기적인 전략을 펼치며 새로운 극지 규범 설정에서 목소리를 낼 권리를 확립하기 위해 투자하고 전문성을 개발하고 있다(Hong 2021).

한국과 로스해 지역 활동 국가들과의 관계

한국과 중국은 CRAMRA 협약 논의가 진행 중이던 1980년대에 남극조약 체제에 합류하였고 빠른 경제성장을 통해 아시아의 신흥국으로 부상하였다. 두 국가 모두 CCAMLR 조업국으로 남극에서 경제활동을 하고 있다. 또한 로스해에 진출한 아시아 국가로서 가장 최근에 이 지역에 상주 과학기지를 건설하고 연구를 시작하였으며 장보고기지와 중국의 친링기지는 약 30 km의 가까운 거리에 위치하고 있다. 중국이 기지 건설지역을 답사하고 준비하는 동안 양국간의 물류 협력과 현장 파견 인원들의 안전확보를 위한 긴밀한 협력이 이루어졌으며 현재도 진행중이다. 남극 현장에서 국가간 협력은 정치적 이해와 관계없이 남극조약이 제3조를 통해 촉진하고 있으며, 남극조약 성공과 성취의 열쇠가 되고 있다. 중국의 친링기지가 세워진 인익스프레서블섬에는 한국, 중국, 이탈리아가 공동으로 제안하여 2021년 ATCM에서 지정된 남극특별보호구역 178번(ASPA 178)이 위치하며, 특별보호구역의 모니터링을 위해 3개국이 연구협력을 진행 중이고 매년 ATCM 회의 기간에 협력 사항을 논의하고 있다.

한국의 극지연구소는 로스해 지역 연구와 물류 지원을 위해 뉴질랜드의 남극 관문도시인 크라이스트처지에 한-뉴질랜드 남극협력센터를 운영하고 있으며, 로스해 지역 생태계 연구를 포함한 지구물리, 빙하연구 등 다양한 분야에서 협력하고 있다. 2024년 9월 4일 양국 정상은 정상회담 공동성명을 통해 한국과 뉴질랜드의 관계를 ‘포괄적 전략 동반자 관계’로 격상하기 위한 논의를 진전시켜 2025년 채택하기로 하였으며, 양국간 남극 협력의 특별한 역사를 인식하고 남극조약 체제를 통해 남극을 평화, 과학 협력의 장소로 보호하기로 하였다(연합뉴스 2024). 또한 장보고기지와 케이프 할렛 캠프 등의 우리나라 연구 거점은 로스해 북부 연안과 내륙의 연구 지원을 위한 최적의 장소로 로스해 활동국들의 연구 협력 기반으로 활용되고 있다. 한국의 연구팀들은 육상 연구 거점과 쇄빙연구선 아라온호를 기반으로 로스해 북부 지역에 대한 연구를 중점적으로 수행하고 있으며, 이러한 연구자료는 미국, 뉴질랜드 등의 로스해 남부지역에 편중되었던 연구자료를 보완할 수 있게 되었다.

5. 결론: 변화하는 남극에서 남극조약 체제의 나아갈 방향과 한국의 역할

국제사회는 남극조약 체제가 기후변화와 다양한 인간 활동 증가로부터 위협받고 있는 남극 환경과 생태계를 보호하기 위한 적극적인 조치를 이행할 것을 기대하며 지켜보고 있다. 기후 위기에 직면한 고유종 보호를 위한 조치 마련, 급격히 증가하는 남극 관광에 대한 효과적이고 구속력 있는 조치 개발, 해양보호구역 설정 목표 달성이 시급하며, 체제가 진전된 성과를 내놓지 않을 경우, ‘남극 문제’가 UN에서 다시 제기될 수 있다. 이번에는 기후 난민이 이미 발생하고 있는 도서 국가들도 목소리를 높일 것이다. 그러나 현재 남극의 환경과 생태계가 직면한 위기 대처를 위해서는 신속한 결정과 조치가 요구되며, 거대한 UN 조직보다는 근래까지 잘 작동해 온 남극조약 체제를 활성화하여 거버넌스가 잘 작동하도록 하는 것이 효율적일 것이다. 이를 위해서는 남극조약 협의당사국들이 남극 거버넌스에 대한 책임을 직시하고 환경보호를 위한 조치 채택과 이행에 협력해야 한다. 미-중 갈등으로 대표되는 협의당사국 간 갈등의 해소는 무엇보다 중요하며, 과거 냉전 시대에 진행했던 국제 지구물리의 해(IGY 1957–58년: 3차 IPY) 경험에서도 밝혀진 바와 같이 과학 협력을 통한 소통이 그 해결책이 될 수 있다. 국제과학계는 제4차 국제 극지의 해(IPY, 2007–08년) 이후 25년 만에 제5차 IPY (2032–33년)를 준비 중이며, 약 10년 동안 IPY를 위해 남극과 북극에서 포괄적인 관측과 연구 활동이 이루어질 예정이다. 관측 및 연구 결과는 남극과학연구위원회(SCAR)와 국제북극과학위원회(IASC)가 마련하고 한국에서 개최될 ‘2030 남북극 통합 극지학술대회(Joint SCAR-IASC Polar Conference 2030)’에서 전 세계 극지 과학자에게 공유될 예정이다. 한국은 통합 학술대회 개최국으로서 제5차 IPY의 연구 주제 설정 등 기획 과정부터 참여할 예정이며 연구 협력 촉진을 위한 조정자 역할도 수행할 수 있다. 특히 로스해 연구 거점과 MPA 연구를 통해 로스해 활동국인 뉴질랜드, 미국, 이탈리아, 중국과의 협력을 강화하고, 통합학술 대회를 계기로 미-중을 포함한 협의당사국들 간의 협력을 중재함으로써 남극조약 체제의 활성화를 도모할 수 있다. 제5차 IPY와 일련의 과정은 남극조약 체제 변화와 발전을 위한 중요한 전환점이 될 것으로 기대된다.

또한 남극조약 체제에 대해 의사결정의 민주화, 투명성 강화, 구성원의 다양성 확대 등의 변화 요구가 내외부에서 제기되고 있으며, 이는 체제의 기능 활성화와 발전을 위해 개선이 필요한 부분이다. 남극 관광 규제와 같이 신속한 정책 결정이 필요한 조치에 대해서는 민주적 관행을 도입하여 컨센서스가 아닌 다수결 결정 절차를 마련할 필요가 있다. 또한 체제하의 의사결정 기구에서 협의당사국 간의 상호 존중과 이해를 위한 노력이 요구되며, 협상을 위한 각국 대표의 개방적 태도, 이견에 대한 사전 협의 과정이 더욱 활성화되어야 한다. 체제의 투명성 강화를 위해서는 해수면 상승으로 당장 피해를 입고 있는 국가들에게 남극조약관련 회의 참여 기회를 제공하여 논의 과정을 공유하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 또한 의사결정권을 가진 협의당사국 지위 부여 기준을 명확히 하여 정치적 기준이 아닌 명확한 제도적 기준을 적용함으로써 최근 벨라루스와 캐나다의 사례와 같은 정치적 갈등의 여지를 제거하고 ATCM 구성원의 다양성을 확보해야 한다.

한국은 무엇보다 남극 거버넌스의 활성화를 위해 책임있는 협의당사국으로서 2005년 이래 현재까지 채택되지 못한 환경 비상사태 배상책임에 관한 환경보호의정서 제6부속서의 비준을 서둘러야 한다. 아울러 ATCM에서 채택된 남극 관광과 관련된 권고나 조치들을 적극 검토하고 승인하여 협의당사국로서의 의무를 다하여야 한다. 또한 힘의 재편이 이루어지고 있는 남극조약 체제에서 다양한 협력관계를 통해 우리의 위치를 재설정하여야 한다. 이를 위해서는 남극 정책을 수립하는 중앙부처와 정책 집행에 참여하는 연구기관, 어업 및 관광 산업계가 긴밀하게 소통하여야 하며, 국가 남극 과학, 외교, 정치, 경제 정책을 통합적으로 수립하고 지속할 수 있는 정부 중앙 조직의 강화가 필요하다.

기후 위기는 비단 도서국이나 연안국에 국한되지 않고 전 세계적으로 인류의 생명과 재산을 위협하고 있다. 2024년 중국은 기록적인 폭우와 홍수로 여러 지역에서 큰 피해를 입었으며 양쯔강은 세 번이나 범람했고, 미국도 슈퍼 태풍들로 인해 심각한 피해를 입었다. 2023년 이후 짧은 기간의 기후 재앙만 살펴보더라도, 이러한 재앙은 전 지구적이며 선진국과 후진국을 가리지 않고 발생하고 있다(Ripple et al. 2024). 남극의 빙상 유실을 자원에 대한 갈망의 실현으로 여길 수 있으나 그에 수반되는 인류와 지구생명체에 대한 위기는 전혀 다른 국면으로 닥칠 것이다. 남극은 잠재적 자원을 떠나 이미 인류에게 매년 적어도 2,760억 달러(약 372조 6천억원)의 경제적 가치를 제공하고 있다(Baird and Stoeckl 2024). 남극조약 체제의 구성원들은 남극에 관한한 각자의 이익에 대한 생각을 인류공동의 생존과 이익에 대한 생각으로 전환하여야 하며, 공동이익을 나눌 때 그 이익은 비교할 수 없이 클 것이다.