1. 서 론

평화협정은 종전을 위한 조건을 정함과 동시에 평화를 지속하기 위한 조건에 대해서 규정한다. 이는 통상 상호 국경선의 확정 형태로 나타난다. 이스라엘 요르단 평화협정도 마찬가지였다. 이스라엘 요르단 평화협정은 육상의 경계에 대해서 확정하였을 뿐만 아니라 최초로 평화협정에서 해양경계획정에 대해서 규율하였다. 이에 더하여 이스라엘 요르단 평화협정은 적극적 평화 조치의 일환으로 접경수역의 관리에 대해서도 규율하였다. 이에 이 글에서는 평화협정 체결 이후 이스라엘과 요르단이 접경수역을 어떻게 관리했는지 검토한다. 특히 요단강 등의 공동하천 수자원 관리와 홍해해양평화공원(RSMPP) 운영을 포함한 아카바-에일랏 접경 해역 관리 사례를 중심으로 검토한다. 분쟁 상태에 있던 두 국가가 1994년 평화협정을 맺고, 이어서 양국 간 협력으로 요단강 등의 공동하천을 함께 관리하고, 홍해의 관문 도시인 에일랏과 아카바를 중심으로 해양 공동 개발을 추진했다는 점은 남북 간 대치 상태에 있는 우리나라에게 많은 시사점을 준다.

이에 이 논문은 이스라엘과 요르단이 적극적인 평화 조치로서 접경수역 관리를 어떠한 방식으로 추진했는지 검토하며, 특별히 이스라엘 요르단 평화협정 체재 내에 서 이를 어떻게 제도화하였는지를 중심으로 검토한다. 평화협정을 통한 제도화는 평화협정에 완결적으로 규정하는 방식도 있지만 평화협정 상에는 목표 규정만 설정하고 후속 협상 및 후속 조약 체결을 통하여 단계적으로 협력 성과를 만들어가는 방식도 있다. 이스라엘과 요르단 사이 요단강 등 공동하천 관리는 전자에 해당하고, 홍해해양평화공원 등 접경 해역 관리는 후자에 해당한다. 공동하천과 접경 해역 관리 사례의 분석을 통하여 이스라엘과 요르단의 접경수역 관리 체제가 가지고 있는 특징을 도출할 수 있다. 이 글은 특징을 도출함과 동시에 이 특징들이 향후 남북 간에 평화 정착 절차가 개시될 경우 접경수역 관리에 있어서 어떠한 시사점을 제공하는지 더불어 검토한다.

‘접경수역’이란 두 국가 사이 해양경계획정선 혹은 해양경계획정선이 그어질 수 있는 해역에 근접한 수역을 의미한다. 대비되는 개념으로 ‘중첩수역’이 존재하는데 중첩수역은 두 국가 간에 각각의 해역(EEZ 및 대륙붕, 영해)이 아직 획정되지 않은 미경계획정수역에서 각국이 관할권이 중첩되어 설정된 해역을 의미한다. 접경수역이란 미경계획정 수역만을 대상으로 하고 있지 않다는 점에서 중첩수역과 차이가 있다. 접경수역에는 해양도 있지만 하천도 존재한다. 이스라엘 요르단 사례의 경우와 남북의 경우도 접경수역에는 해양도 있지만 하천(야묵강, 요단강과 한강)도 있다. 구분을 위하여 이 글에서는 하천의 경우 접경수역을 ‘공동하천’으로 표현하였다. 이와 비교하여 해양의 접경수역은 ‘접경 해역’으로 표현하였다.

2. 이스라엘 요르단 평화협정과 공동하천 수자원 관리

이스라엘과 요르단 사이 체결된 평화협정은 요단강 수자원 관리와 밀접한 연관이 있다. 1994년 양국 사이 평화협정(Treaty of Peace between the State of Israel and the Hashemite Kingdom of Jordan, 이스라엘 요르단 평화협정 이하 ‘평화협정’ 혹은 Treaty of Peace)이 체결되었다.¹⁾ 이와 동시에 양국 사이 협력의 핵심 쟁점 사항 중 하나는 요단강 수자원의 공동관리였다. 아래에서는 평화협정 체결 과정을 검토하고 양국 사이 요단강 공동하천 수자원 협력의 내용을 검토한다.

배경

다른 모든 중동 분쟁의 경우도 마찬가지이지만 이스라엘과 요르단 사이 분쟁의 기원은 이스라엘의 건국 및 아랍 국가(팔레스타인)의 분리 수립이다(UN doc. A/RES/181(II) 1947). 지금의 입장과는 달리 당시에 두 개의 국가 수립을 수용하였던 것은 이스라엘이었고, 아랍 세계는 이에 반발하였었다. 그 결과 아랍 국가들과 이스라엘 사이 발생한 전쟁이 1차 중동전쟁(혹은 이스라엘 독립전쟁)이다. 1차 중동전쟁 이후 요르단은 동예루살렘과 요단강 서안지구를 확보하게 된다. 이후 요르단은 요단강 서안 지구를 병합시키고자 하였지만, 아랍연맹으로부터 비판을 받게 된다(Benjamin 2009). 1967년 3차 중동전쟁(혹은 6일전쟁) 당시 이스라엘은 요르단을 포함한 이집트, 시리아를 선제적으로 공격하고 6일 동안 가자, 시나이 반도, 요단강 서안, 동예루살렘까지 지배권을 확장한다. 이에 요르단은 지속적으로 요단강 서안지구의 주권을 주장하였지만, 오히려 팔레스타인 인민들로부터 항의를 받게 된다. 다른 아랍 국가들도 요르단의 입장에 반대하였고, 1974년에는 아랍정상회의(the Arab League Summit Conference)를 열어서 팔레스타인 인민의 대표권을 팔레스타인 해방기구(PLO)가 가진다는 점을 확인하게 된다. 결국 1988년에 와서 요르단은 요단강 서안 지구에 대한 영토 권원 주장을 철회하고, 팔레스타인 해방기구를 팔레스타인의 유일한 합법 대표자로 인정하게 된다(King Hussein Jordan Government 1988). 이렇게 요르단은 중동전쟁 기간 동안 이스라엘과 사이에서 요단강 서안 및 동예루살렘을 두고 가장 극심하게 무력충돌을 하였던 국가이다. 그러나 1990년대 초반 오슬로 평화 프로세스로 촉발된 중동 지역의 평화 기류 및 국제사회의 노력은 오슬로 평화협정 이외 이스라엘 요르단 평화협정 체결(1994년)이라는 정치적 결실을 만들게 된다.

경과

1991년 마드리드 평화회의를 계기로 요르단과 이스라엘 양국은 미국의 중재 아래 직접 평화협상에 돌입하였다. 이후 수차례 다자 및 양자협상이 진행되었다. 1993년 이스라엘과 팔레스타인 간 오슬로 평화협정이 성사되자, 요르단은 팔레스타인 문제와 관련한 정치적 영향력 약화와 역내 전략적 역할 상실을 두려워하게 된다. 이에 요르단은 자국의 이익을 지키기 위해 평화협정을 본격적으로 추진한다(Hasan 2012). 1994년 7월, 미국 워싱턴에서 요르단 국왕 후세인과 이스라엘 총리 라빈, 미국 대통령 클린턴이 참석한 가운데 이스라엘과 요르단은 전쟁 상태를 공식적으로 종식하고 동시에 평화협정을 체결하겠다는 성명을 발표한다(Hasan 2012). 이후 같은 해 10월 이스라엘과 요르단은 평화협정을 체결한다.

둘 사이의 평화협정 협상 과정에서 1993년 이스라엘과 팔레스타인 오슬로 합의가 큰 역할을 한 것은 사실이지만, 다른 한편으로 이스라엘과 요르단 사이 요단강 등 접경수역 수자원에 대한 관리 및 접근 필요성 역시도 양국의 평화협정 체결에 충분한 견인차 역할을 하였다. 미국의 중재 아래 1950–60년대부터 “주요 계획(Main Plan)” 등 다양한 수자원 분할 계획이 시도되었으나 두 국가가 공식적으로 조약을 체결하지는 못하였었다. 1967년 이스라엘은 요르단을 포함한 다른 아랍 국가를 상대로 전쟁(6일 전쟁)을 개시하고 요단강 서안을 비롯한 여러 영토를 점령하게 된다. 그 결과 요단강 및 야묵강 등을 사이에 두고 대치하게 되었지만 동시에 해당 하천에 대한 이해관계를 공유하게 되었다. 팔레스타인 문제 때문에 아랍 국가인 요르단이 이스라엘과 공유하천에 관한 조약을 체결하는 것은 사실상 불가능한 상황이었다. 그럼에도 두 국가는 실무진들끼리 미국이 마련했던 “주요 계획(Main Plan)”을 기반으로 수자원 할당에 관한 물밑 협상을 진행하고 이를 통하여 수자원을 관리해 왔다.²⁾ 1994년 평화협정은 정치적으로 이스라엘의 요단강 서안 지구 점령을 공식화한다는 문제가 있었기 때문에 요르단으로서는 쉽지 않은 결정이었다. 그러나 당시 중동의 정치적 화해 분위기는 1994년 이스라엘과 요르단 사이 평화협정 체결마저도 가능하게 하였으며, 그 결과 요단강 및 야묵강 등의 공유하천 수자원 공동관리 체계가 수립된다.

평화협정 체결과 하천의 공동관리

이스라엘과 요르단은 1994년 10월 26일 평화협정을 체결하였다. 평화협정은 전문을 포함한 30개의 조문으로 구성되어 있으며, 5개의 부속서, A–D 합의의사록으로 구성되어 있다. 본문 30개 조항은 평화협정에 기본적으로 들어가야 할 평화협정 체결(제1조), 국가경계(제3조), 안보(제4조), 외교(제5조)에 대해서 규율하고 있다. 동시에 두 국가 사이의 관례를 정상화하기 위한 여러 조치들과 함께 규정되어 있다. 문화 교류(제10조), 상호 선린 우호관계(제11조), 교통(제13조), 항해 및 항만접근(제14조), 민간항공(제15조), 우편 및 통신(제16조), 관광(제17조), 환경(제18조), 에너지(제19조), 요르단 리프트(Rift) 발전(제20조), 보전(제21조), 농업(제22조)에 대해서 규율하고 있다.

이 중에서 이스라엘과 요르단의 공유하천에 대해서 규정하고 있는 것은 제6조이다. 제6조는 이스라엘과 요르단 사이 수자원으로서 요단강, 야무크강, 아라바 지하수의 사용과 관련하여 부속서II (Annex II)의 원칙에 따라서 정당하게 분배된다는 점을 확인하였다(제6조 제1항). 두 국가 사이 수자원의 공동관리 필요성을 인식하면서, 자신의 수자원 사용으로 다른 국가의 수자원 사용에 해를 가하지 않는다는 점을 확인하였다(제6조 제2항). 또한 수자원의 보충 필요성과 이를 위한 국제적 협력의 필요성도 확인하였다(제6조 제3항). 이러한 이해 아래 새로운 수원 개발, 오염방지, 물부족 완화를 위한 상호 원조, 정보 교류 분야에서 협력을 약속하였다(제6조 제4항). 그리고 수자원 관리의 이행과 관련한 구체적 사항은 부속서II에 규정하기로 하였다(제6조 제5항). 부속서II는 자세한 양국 사이 수자원 협력 사항에 대해서 규정하였다. 부속서II 제1조는 야묵강, 요단강 등 공동하천의 수자원에서 이스라엘과 요르단이 각각 취할 수 있는 물의 양을 배분하였다. 또한 저수를 위하여 야묵강에 댐을 짓는 것을 합의하였으며, 요단강에서는 저장 시스템을 만드는 것에 합의하였다(부속서II 제2조). 더불어서 요단강, 야묵강, 아라바 지하수의 수질을 보호하기 위한 공동의 노력 및 모니터링에 대해서도 합의하였다(부속서II 제2조). “에멕 하라바/와디 아라바(Emek Ha'arava/Wadi Araba)”에서 이스라엘이 요르단의 우물을 사용하는 것과 관련하여 그 사용을 보장함과 동시에 관리에 대해서도 상호 합의하였다(부속서II 제4조). 이외 상호 합의에 따른 수로 변경, 그리고 공동하천위원회(Joint Water Committee)의 설립과 이를 통합 협력에 대해서도 규정하였다(부속서II 제5조–제7조). 1994년 이스라엘 요르단 평화협정에 따라서 이스라엘과 요르단은 각자 3인을 임명하여서 공동하천위원회를 구성하기로 합의하였다. 1995년에 실제 구성되었는데 상호 간의 정보를 교환하고 동시에 부속서II의 이행을 위한 기구로 역할을 담당하였다.

검토 및 평가

평화협정이 육상 경계를 확정하였기 때문에 이에 따른 후속 조치로 접경수역 하천의 수자원 공동 이용 및 관리, 보존에 관한 조치가 필요하게 되었다. 이에 더하여 기존에 이미 수자원을 공동으로 사용하고 있었다는 점도 평화협정 상 공동하천 수자원 이용 및 관리 분야에 대한 합의를 성공적으로 이끈 요인이 되었다. 공동하천 수자원 이용 및 관리, 보존의 문제는 두 국가의 당면 과제였기 때문에 적극적으로 평화협정 틀 내에서 반드시 해결을 보아야 하는 사항이었다. 반면 이에 비견되게 해양에서 접경 해역 협력 문제는 당시 시점에서 현재의 문제라기 보다는 미래를 위한 협력 사항이었다. 그렇기 때문에 평화협정 틀 내에서 완비된 체제를 마련하지 못하였고, 추후 합의를 통한 해결을 모색하는 방안을 취할 수밖에 없었다. 이점이 공유하천 관리와의 근본적인 차이점이었던 것이다.

3. 접경 해역 공동 관리와 홍해해양평화공원

이스라엘 요르단 평화협정은 하천의 협력을 추진했을 뿐만 아니라 접경 해역의 공동 관리 역시 추진하였다. 홍해해양평화공원을 통하여 이스라엘과 요르단이 평화협정 체재 내에서 어떠한 해양 협력을 추진했는지 검토한다.

평화협정과 홍해해양평화공원

평화협정은 공동하천을 통한 협력 체제를 구축하였다. 또한 접경 해역에 대해서는 해양경계획정 조약을 체결할 수 있는 법적 기반을 조성하고 후속 조약 체결을 통하여 해양 협력을 추진할 수 있도록 설계하였다. 그 결과물이 홍해해양평화공원이다. 홍해해양평화공원의 장소적 범위는 홍해의 두 도시인 이스라엘의 에일랏과 요르단의 아카바를 대상으로 한다. 두 도시는 각각의 홍해 관문 도시이다. 상업 도시일 뿐만 아니라 어업, 레저, 관광의 중심이 되는 지역이다. 평화협정은 아카바만과 관련하여 제23조에서 아카바/에일랏 공동 개발을 위한 협상을 비준서 교환 이후 1개월 이내에 시작한다고 합의하였다. 공동 개발의 대상이 되는 분야에 대해서는 “공동 관광 개발, 공동 세관, 자유 무역 지대, 항공 협력, 오염 방지, 해양 문제, 경찰, 관세 및 보건 협력” 등 포괄적으로 규정하였다. 애초 평화협정 체결 당시 구상으로는 에일랏과 아카바가 지리적으로 인접해 있고, 홍해 관문 도시라는 특성 때문에 상호 간 포괄적 협력을 추진하는 것으로 상정하였다. 실제 협력은 해양 분야를 중심으로 이루어졌다. 1996년 이스라엘과 요르단은 아카바-에일랏 특별체제협정(Agreement on Special Arrangements for Aqaba and Eilat, 이하 ‘특별체제협정’)을 체결하고, 홍해해양평화공원 설립에 합의하였다. 더불어 평화협정 부속서IV를 통하여 환경계획, 환경영향평가 등 환경계획과 관련한 협력에 대해서 합의하였고, 환경의 관련 조치의 대상 영역을 자원 보호 및 접경 지역 관리, 대기질 관리, 해양 환경, 폐기물 관리, 해충 관리, 오염 경감, 사막화 방지, 환경 교육 및 공공의 인식 전환, 소음 공해 상쇄로 광범위하게 설정하여 포괄적인 환경 협력이 가능하도록 설계하였다(부속서IV, para. A, B, and C). 더불어서 환경 협력의 대상이 되는 지역을 아카바만, 요단강, 사해, 에멕 하라바/와디 아라바(Emek Ha'arava/Wadi Araba) 지역으로 확정하였다(부속서IV, para. D). 그중 아카바만에서는 천연자원, 산호초, 해양 오염, 해양 기원 오염원, 해양 오염 감소 분야에서 협력하기로 하였고, 더불어서 연안관리와 관련하여 자원 보호 구역, 수자원에 대한 환경 보호, 액상 폐기물, 고체 폐기물, 여행, 항만, 운송 수단, 산업, 대기질, 위험한 물질, 환경평가 분야에서 협력하기로 하였다(부속서IV, para. D).

홍해해양평화공원을 통한 협력은 이스라엘과 요르단이 평화협정 체결 및 후속 조약 체결을 통해서 이루어졌다. 특히 그 과정에서 해양경계획정을 매듭 지은 것이 견인차 역할을 하였다. 이스라엘과 요르단은 1994년 평화협정을 체결하면서 국경 문제 및 해양경계획정 문제 역시 같이 해결하였다. 평화협정은 제3조와 부속서I을 통하여 육상 경계 획정을 완료하였다. 그런데 해양경계획정에 대해서는 선을 확정하지 않고 평화협정 제3조 제7항이 서명 이후 9개월 안에 경계획정을 위한 협상 개시 의무만 부과하였다. 육상 경계는 평화협정 본 조약을 통해서 해결하였지만, 해양경계획정은 평화협정 체결 이후 다른 후속 조약을 통해서 해결하도록 설계하였다. 이 제7항의 합의 및 위임에 따라서 1996년 1월 18일 이스라엘과 요르단은 홍해를 대상으로 해양경계획정 조약³⁾을 체결하였다. 해당 해양경계획정은 30개의 조문과 5개의 부속서로 이루어져 있다. 중간선을 따라서 경계획정이 이루어졌다(해양경계획정조약 제1조). 대상해역은 영해와 EEZ 및 대륙붕을 포괄하고 있다. 이스라엘과 요르단은 해양경계획정조약을 체결하면서 동시에 아카바-에일랏 특별체제협정도 체결하였다. 아카바-에일랏 특별체제협정을 통한 협력은 아카바만 해양경계획정과 패키지로 이루어진 것이다.

아카바-에일랏 특별체제협정

특별체제협정은 서문에서 1994년 평화협정 제23조의 규정에 따라서 협력 체계를 구축한다는 점을 확인하고 있다. 이러한 점을 확정하기 위하여 특별체제협정은 평화협정 및 그 부속서와 전체로서 함께 해석되어야 한다는 점을 강조하였다(특별체제협정 제1조). 특별 관광 단지 조성에 양국이 합의하였으며, 이를 위하여 협력한다는 점과 이를 위하여 상호 승인할 수 있는 후속 규정 채택에 합의한다고 하였다(특별체제협정 제3조). 영해에서 해양 사고를 비롯한 위급 상황에서 구조 작업 발생시 협력할 의무에 관해서도 규정하였다(특별체제협정 제4조). 특별경제구역(Special Economic Zone, SEZ) 설립을 위한 타당성 조사에 합의하고, 더불어 그 결과에 따라서 특별경제구역 설립을 위하여 양국이 협력할 의무가 있다는 점을 확인하였다(특별체제협정 제5조). 아카바 및 아일랏 도시와 근교를 연결하는 국가 도로망에 대한 타당성 조사에 합의하고, 그 타당성 결과에 따라 도로망 구축을 위하여 협력한다고 규정하였다. 제7조는 지방 전력망 구축 및 전력 최적화를 위하여 협력할 것도 합의하였다(특별체제협정 제6조).

특별체제협정은 홍해의 두 도시를 대상으로 한 협력 체제 구축에 관한 내용을 담고 있지만, 실질적인 협력 대상은 홍해해양평화공원(Red Sea Marine Peace Park, RSMPP) 설립 문제였다. 해당 내용은 제8조 이하에서 확인할 수 있다. 산호초 보호 및 해양환경 보호를 목적으로 홍해해양평화공원을 설립하는 것에 합의하였다(특별체제협정 제8조). 공원은 육상뿐만 아니라 70 m까지의 연안을 포함하는 해역으로 설정되었다. 홍해해양평화공원은 산호초 보호를 명시적으로 그 목적으로 하고 있으며, 동시에 산호초 지역을 특별한 관광자원으로 활용할 수 있다는 점을 확인하였다. 아카바와 에일랏 지역을 대상으로 한 해양환경 보호를 위하여 협력할 의무, 세부적으로는 정보 교환(제b항), 환경 교육 프로그램(제c항), 석유 오염으로 인한 긴급대응 체제 마련(제d항)의 영역에서 상호 협력할 의무를 부과하였다(특별체제협정 제9조). 더불어 국제법에 따라 상부 아카바 해역에서의 선박으로부터의 유류 처분, 다른 오수 처분을 위한 조치를 취할 것과(제e항), 상부 아카바 해역에서 오염을 최소화하기 위하여 상호 적절한 조치를 취할 것(제f항)을 합의하였다(특별체제협정 제9조). 아카바 및 에일랏 특별체제협정은 홍해해양평화공원과 관련하여 개별 국가의 기관들이 각각 관리를 위한 조치를 취하도록 규정하였지만, 공동 기구 설립은 전혀 예정하지 않고 있다. 하지만 조정 기구를 두어 두 국가 사이 분쟁 해결 기구의 역할을 담당하도록 하였다. 즉 제11조가 상설 조정 기구로 ‘아카바 에일랏 조정위원회(The Aqaba Eilat Coordination Committee, AECC 이하 조정위원회)’ 설립에 관해서 규정하고 있다(특별체제협정 제11조). 조정위원회는 이스라엘과 요르단이 각각 임명한 4명의 대표로 구성되며, 구성원들의 합의로 사실관계 확인 및 권고를 할 수 있지만 법적 구속력은 없으며, 권고적 효력만을 가진다. 다만 권한있는 기관이 이 권고를 인증하면 이를 이행할 의무가 발생된다. 즉 분쟁해결의 기능을 위하여 조정위원회를 두지만 조정위원회의 결정이 법적 구속력을 갖는 것은 아니다.

홍해해양평화공원 체제의 이행

기획 및 자금

홍해해양평화공원은 이스라엘과 요르단의 홍해 관문 도시인 아카바시 및 에일랏시를 중심으로 형성된 양자 간 연안 관리 체제이다(Crosby et al. 2000). 이스라엘과 요르단은 평화협정 및 특별체제협정이라는 국제법상 구속력 있는 문서를 통하여 홍해해양평화공원을 구축하였다. 그러나 이러한 법적 체제와는 별개로 실질적 구상 및 이행은 미국의 조정을 통해서 이루어졌다. 1996년 에일랏에서 개최된 워크숍에서는 i) 공동모니터링, ii) 공동운영계획, iii) 관련 단체와 자치단체의 참여라는 3가지 점을 논의하였다. ‘권한 있는 기관’으로 이스라엘 측에서는 이스라엘국립공원청(Israel National Parks Protection Authority) 및 에일랏 지역 해양과학 분야 대학 연합(Inter University Institute for the Marine Science in Eilat)이 참여하였다(Portman and Teff-seker 2017). 요르단 측에서는 아카바 특별경제구역청(Aqaba Special Economy Zone Authority)이 참여하였다(Portman and Teff-seker 2017). 미국에서는 해양대기청(NOAA) 및 국제개발처(USID)가 제3자 기관으로 참여하였다(Portman and Teff-seker 2017). 자금 제공은 미국의 국제개발처가 제공하였고, 이스라엘과 요르단은 현물 공여로 참여하였다(Portman and Teff-seker 2017).

해양 긴급대응 체제

1994년 평화협정에 따라 이스라엘과 요르단은 에일랏과 아카바라는 홍해 관문 도시 사이에 포괄적 협력을 추진하는 것에 합의하였다. 평화협정 체결 이후 이스라엘과 요르단이 홍해해양평화공원 프로젝트를 통하여 에일랏과 아카바 지역의 공동 번영을 추진하였다. 동시에 양국은 접경 해역에서 산호초 보호 필요성도 인식하고 이를 위한 협력 방안도 추진하였다. 두 국가는 해역을 관리하기 위하여 각자 선박을 마련하였다. 기름 유출과 관련한 합의 이행과 관련하여서는 1994년 평화협정 부속서IV 환경 챕터에서 접경 수역에서의 협력 의무에 따라 조치를 취하는 것으로 합의되었다(부속서IV, para. D). 이에 따라서 1995년에는 이스라엘, 이집트, 사이프러스 간에 3자 합의가 체결되었다(이스라엘 정부 홈페이지).⁴⁾ 이후 1995년 실제 아카바만 해안에서 기름 유출 사고가 발생하였다. 이스라엘과 요르단은 공동으로 아카바만에 30 메트릭 톤(metric tons) 규모의 유출 석유를 청소하는 작업을 실시하였다. 2014년 이스라엘 환경부는(IMoP)는 이스라엘, 요르단, 이집트 사이의 아카바만에 대한 3자 협력의 이행이 해당 해역의 보호에 큰 역할을 했다고 평가하여, 아랍 국가와의 협력의 성과를 국제사회를 상대로 확인하는 이례적 조치를 취하였다(Isreal Ministry of Environmental Protection 2025).

프로젝트 운영

1997년 미국제개발처 내의 중동지역협력(USAI/MERC, Middle East Regional Cooperation) 부처는 미 해양대기청, 이스라엘, 요르단이 공동으로 제출한 환경보호 프로그램을 승인하였다. 미 국제개발처 중동지역협력 부처는 1998년 1백만 달러를 지원하고 이후 2년 동안 또 다른 1백만 달러를 추가 지원하는 계획을 세웠다(Micahel et al. 2002). 하지만 추가적인 협상 필요성이 제기되었으며, 추가 협상을 한 후 1년이 지난 1999년 9월이 되어서야 3개년 계획을 추진할 수 있었고, 관련 기관도 참여하게 되었다(NOAA 2007).

홍해해양평화공원 프로젝트의 주요 목표는 여러 공공기관이 협력해 모니터링하고, 연구를 수행하는 것에 있었다. 요르단과 이스라엘의 공공기관들은 정기적으로 연 2회 회의를 열어 연구 및 관리 전략을 논의하고, 정보를 공유하며, 국제적 변화에 맞는 공동 활동을 계획했다(John 2008). 이 회의를 바탕으로 홍해해양평화공원 내 해수 순환 시스템을 점검하고, 장기적 관점에서 산호 보호를 위한 모니터링 프로그램을 검토했다. 프로그램은 미국 해양대기청(NOAA)의 ‘홍해해양평화공원 전체 프로그램 조정관’이 관리와 조율을 맡도록 설계되었다. 미국 해양대기청의 기금은 이스라엘 국립공원청과 요르단 아카바 특별경제구역청에 각각 지원되었으며, 이스라엘과 요르단이 장비 구입, 준비 기획, 물품 조달 및 물류를 각각 담당하였다(Micahel et al. 2002). 이러한 구조가 가능했던 것은 각 국가가 자신의 해양공원 구역을 직접 관리했기 때문이다.

홍해해양평화공원은 법률상 단일 구역이 아니었고, 이스라엘과 요르단이 각각 자국의 구역을 관리하는 체제였다. 다만 두 나라 모두 동일한 해양생태 지역을 보호의 대상으로 삼았다는 점이 특징이었다. 운영 측면에서도 양국이 필요한 자금을 직접 부담하는 방식을 취하였다. 예컨대 아카바 해양공원의 경우 아카바 특별경제구역청이 90%의 자금을 지원하고, 나머지는 공원 이용료 등으로 조달하는 형태로 기획되었다.

프로젝트 종료

홍해해양평화공원 프로젝트는 2003년 최종 보고서를 발표하면서 공식적으로 종료되었다. 미국 국제개발처의 자금 지원이 중단되었기 때문이었다(Michelle and Teff-secker 2017). 프로젝트 종료 이후에도 모니터링과 학술 협력은 계속 이어졌는데, 이스라엘 환경보호부와 요르단 아카바 특별경제구역청은 MOU를 체결하여 아카바만의 지속적 모니터링을 합의하고, 산호초, 산호 물고기, 해양 순환 패턴, 동물성 플랑크톤을 중심으로 모니터링을 시행했다. 이 협약에서는 양국이 지속적으로 데이터를 공유하고 협력할 것임을 확인했다. 하지만 공동 운영계획이나 관련 단체나 자치단체의 참여 등 다른 협력 분야에서는 정치적 불안정으로 합의에 이르지 못하였다. 이후에는 과학자들이 독립적으로 모니터링과 자료 수집을 통해 보고서를 발표했지만, 실제 협력을 위한 진전은 거의 없었다. 2009년 이후에는 요르단 내 반이스라엘 감정의 심화로 인해 협력 논의조차 어려워지게 되었다(Michelle and Teff-secker 2017). 특히 2010년을 기점으로 양국 협력이 눈에 띄게 축소되었고, 이스라엘-팔레스타인 간 분쟁(2008, 2012, 2014년 주요 군사 작전)의 영향으로 공동 조사팀 활동 역시 크게 제한되어 실질적 협력은 사실상 중단되었다.

2022년 아카바 에일랏 조정위원회 재가동 계획

2022년 2월, 이스라엘과 요르단 사이에 협력의 새로운 전기가 마련되었다. 아카바와 에일랏의 시장들은 특별체제협정 제11조에 따라 ‘아카바 에일랏 조정위원회(AECC)’를 다시 운영하기로 합의했다(Lahav 2022). 이와 함께 양측은 평화터미널(peace terminal)을 재검토 하기로 했으며, 평화공원 재가동 역시 논의 대상에 올렸었다. 또한 아카바만 산호초는 세계적으로도 높은 기후 탄력성을 보여, 이를 중심으로 연구와 국제적 보호 활동에 집중하는 모습도 보였다. 하지만 일부 정치적, 환경적 변수로 인해 완전한 공동 운영은 제한적이었으며, 각국이 자국 영역의 관리와 개발에 우선순위를 두는 경향이 강하게 나타났다. 그러다가 2023년 10월 하마스의 이스라엘 공격 및 그에 대한 이스라엘의 보복으로 시작된 가자 지구 공습 이후에는 아랍 세계와 이스라엘과의 협력은 불가능한 일이 되어 버렸고, 현시점에서 홍해해양평화공원과 관련한 협력은 요원한 상황이 되어 버렸다.

평가

홍해해양평화공원 프로젝트는 2003년 미국의 자금 지원이 종료되면서 함께 중단되었다. 이후 이스라엘과 요르단은 각각 독자적으로 해양공원을 운영하고 있다. 이스라엘은 “The Underwater Observatory Marine Park”를(https://coralworld.co.il/en/visit-park/), 요르단은 “Aqaba Marine Reserve” (https://aseza.jo/EN/Pages/Aqaba_Marine_Reserve)를 자체적으로 관리하며, 각국이 아카바만 해양 보호와 활용을 이어가고 있다. 애초에 프로젝트가 각국의 독립적 해양 평화공원 운영을 목표로 계획된 탓에 이런 방식이 정착된 것이다. 다만 프로젝트 중단으로 이스라엘과 요르단 사이의 직접적인 협력은 사실상 현시점에서 일단락된 것으로 파악된다. 요약하자면, 두 국가는 접경 해역 지역에서 지속적인 모니터링을 중심으로 해양 보호 활동을 시행하고 있지만 각각의 개별 해역에서의 개별 활동에 그치고 있다. 홍해해양평화공원을 통한 평화 증진 노력은 중단된 상황이라고 할 수 있다.

4. 접경수역 협력의 특징 검토

이스라엘과 요르단의 접경수역 협력은 요단강 및 야묵강 등 공동하천을 중심으로 한 협력과 홍해해양평화공원으로 대표되는 접경 해역 협력으로 크게 나눌 수 있다. 이하에서는 두 접경수역의 협력 체제를 비교하면서 그 특징을 도출한다.

협력의 필요성 및 긴급성

이스라엘과 요르단은 평화협정 체재 내에서 ‘공동하천’과 ‘접경 해역’을 구분하여 협력 방식에 차이를 두었다. 공동하천의 수자원 관리는 분쟁 상황 속에서도 비공식 협력을 추진할 정도로 그 시급성이 컸지만, 접경 해역의 경우에는 협력의 필요성 및 시급성이 크지 않았다. 그 결과 공동하천에 대해서는 평화협정 내에서 공동 관리 체제를 완비할 수 있었던 반면, 접경 해역에 대해서는 평화협정 체결, 해양경계획정 체결, 접경 해역 협력 추진의 순서로 순차적으로 조약을 체결하며 단계적 협력 방식을 추진하였다.

공동하천 수자원 관리는 1994년 이스라엘 요르단 평화협정 체결 당시에 이미 예정된 것이었다. 두 국가 사이에 수자원을 둘러싼 협력의 필요성은 평화협정 체결 이전부터 제기되었다. 이스라엘 독립전쟁 이후 이 지역은 정치적 불안정으로 저개발 상태에 빠지게 되었다. 저개발 상태 및 빈곤 때문에 공산주의가 확산할 수 있다는 우려에서 미국이 요단강 유역을 중심으로 원조를 검토했던 것이 1952년이었다(Miriam 1993). 이후 미국이 유엔 팔레스타인 난민 구호 사업 기구(United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, UNRWA)와 함께 요단강, 야묵강 유역을 대상으로 관개, 저류지 확보, 수력 자원 건설에 대한 계획을 추진하였으며, 이는 드와이트 아이젠하워 대통령 시절까지 이어졌다(ibid.). 하지만 정치적 긴장 관계 때문에 실질적인 지원은 이루어지지 않았으며 결국 개별 국가들은 독자적인 수자원 개발을 추진하였다(Jonathan 1995). 정식 평화협정이 체결되기 이전인 1960년과 1970년대 이미 이스라엘과 요르단은 비공식 회의를 통하여 접경수역에서 수자원 할당 등을 논의하여 왔었다(ibid.). 이러한 상황이었기 때문에 평화협정 협상 과정에서 공동하천 관리 체제를 완비하는데 합의할 수 있었으며 그 결과물이 평화협정 제6조와 부속서II이다.

하지만 홍해해양평화공원의 경우는 다르다. 이 프로젝트 역시 이스라엘과 요르단 사이 평화협정 체결을 계기로 시작된 프로젝트이지만, 그 내용이 평화협정 내에 완전히 구비된 것은 아니었다. 평화협정 제23조는 아카바와 에일랏의 공동 개발을 위한 협력 체제 구축을 예정하였지만, 그 형식이 반드시 홍해해양평화공원일 것을 요구하지 않았다. 홍해해양평화공원은 1996년 특별체제협정을 통하여 수립된 것이다. 아직 해양경계획정도 완료되지 않은 상황이었으며, 요단강 및 야묵강 등의 수자원 이용 문제처럼 긴급한 핵심 현안이 아니었기 때문에 협력의 필요성과 시급성의 정도가 상대적으로 낮았다. 접경 해역에서 협력 문제는 평화협정 체결 당시 시점에서 반드시 완수가 필요한 사항이 아니었다. 그러기보다는 향후 해양의 개발을 위해서 미래 협력 추진이 필요한 사항이었을 뿐이었다. 그렇기 때문에 홍해해양평화공원 등 아카바-에일랏 주변의 접경 해역 협력은 평화협정 체결 이후 추가 협상 및 합의 방식으로 협력이 추진되었다. 그 결과 협력 방향 설정도 단계적으로 이루어진 것이다.

협력 대상

공동하천 수자원 관리는 협력 대상이 구체적이고 명확하지만, 홍해해양평화공원 및 접경 해역 협력의 경우는 그렇지 않다. 이는 협력의 필요성과 시급성에 기인한 부분이기도 하다. 공동하천 수자원 관리는 음용 및 생활수, 공업수로 사용되는 요단강의 등 수자원 자체의 관리에 협력의 초점이 있었다. 공동으로 사용하고 있는 수자원에 대한 관리 필요성 및 시급성이 컸기 때문에 협력 대상 역시도 명확하였다.

특별체제협정은 특별경제구역 설정만 예정하였을 뿐 그 설립을 명시적으로 요구하지 않았다(특별체제협정 제5조). 홍해해양평화공원의 경우 이스라엘과 요르단 사이의 아카바만 전체를 대상으로 하고 있지도 않으며, 연안에서 70m까지의 일부 구역으로 한정되어 있었고, 협력 대상 역시 명확하지 않았다(특별체제협정 제8조). 연안생태계의 보존 및 관리를 통하여 친수 공간을 마련하고 이를 통하여 관광산업을 진흥시키는 계획 수립이 협력의 결과물이었다(특별체제협정 제9조). 접경 해역 지역에서 상호 협력에 대한 공감대만 있었을 뿐, 협력 대상을 확정하지는 못했다. 평화협정 체결 이후 협력 대상은 아카바-에일랏 특별체제협정을 통하여 구체적으로 마련되었다. 아카바와 에일랏 두 도시 주변의 도로망, 전력망 등의 건설, 특별 관광 단지 조성, 해양 사고 대응, 특별경제구역 조성 등을 협력 대상으로 확정하였다. 더불어서 홍해해양평화공원을 통한 해역 관리도 이 특별체제협정을 통하여 마련한 것이었다. 특히나 홍해해양평화공원의 경우는 산호초 보호를 시작점으로 삼았을 뿐 그 이후의 협력은 1996년 공동모니터링, 공동운영계획 등을 통하여 단계적으로 확정 및 추진되었다. 이러한 노력의 결과로 산호 보호 모니터링 프로그램을 개시하는 등 일정 부분 성과를 볼 수 있었다.

홍해해양평화공원을 비롯한 아카바-에일랏 접경 해역의 관리 방식은 개방적 방식이기 때문에 유연한 접근이 가능하고, 협력 대상 확장도 가능하다는 장점이 있다. 반면 추후 정치적 긴장이 커지면 협력이 어려워진다는 단점도 함께 가지고 있다. 불행하게도 이스라엘과 요르단 사이 홍해해양평화공원 협력은 후자에 해당하게 되었다. 그 결과 추후 협력이 실질적인 형태로 계속 발전해 나가지는 못했다는 점은 이미 지적한 바이다.

협력 주체

협력의 필요성 및 긴급성에 대한 차이는 협력 대상에 있어서 차이를 만들어 냈지만 동시에 협력 주체에 있어서도 차이를 만들었다. 공동하천의 이용 및 관리는 공동하천위원회(Joint Water Committee)가 중심이 되었다(부속서II 제7조). 공동하천위원회는 양국 정부의 승인 아래 작업 공정, 협의의 시점 및 빈도, 작업의 범위에 대해서 확정하였다(부속서II 제7조 제2항). 또한 필요한 경우에는 전문가로 구성되는 하부위원회(sub-committees)를 둘 수 있도록 하였다. 공동하천위원회가 공동하천의 이용과 관련한 부속서II의 합의 사항 이행을 담당하는 형태였다. 공동하천위원회가 주체가 되어 요단강 및 야묵강 등 공동하천 관리를 할 수 있었던 이유는 위의 특징에서 확인한 바와 같이 협력의 필요성 및 시급성이 컸기 때문이며, 그 결과 대상 협력 분야도 명확하게 확정되어 있었기 때문이다. 공동기구를 두어 협력 사항의 이행을 추진할 수 있는 기반이 충분히 확보되어 있었다.

반면 홍해해양평화공원 등 아카바만에서 두 국가 간 접경 해역 협력의 경우 각국 정부가 개발과 관련한 업무를 각각 수행하고, 그 이행 과정에서 협력하는 방식을 채택하고 있다. 공동하천위원회 같은 공동 기구를 두지 않고 개별 국가가 주체가 되어서 양자 형태로 협력하는 방식을 추진하였다. 특별체제협정은 특별 관광 단지 조성, 해양 사고 대응, 특별경제구역과 관련한 협력을 원론적인 수준에서 약속하였다(특별체제협정 제3조–제5조). 홍해해양평화공원과 관련하여서는 산호초를 관광자원으로 활용하는 방안에 대해서 합의하였다. 이렇게 특별체제협정은 공동기구를 두지 않고 상호 개별적으로 해당 지역을 개발하는 방안을 취하였으며, 분쟁이 생겼을 경우 이를 조정하는 조정기구인 ‘아카바 에일랏 조정위원회’만을 두었다(특별체제협정 제8조, 제11조). 아카바-에일랏 특별체제협정에도 불구하고 이 해역에서 협력 대상과 그 절차에 관한 합의가 구체적으로 이루어지지 않았기 때문에 공동기구가 중심이 되어 특별체제협정의 이행을 담당하는 것이 불가능하였다. 따라서 조정기구를 두어 추후 발생할 수 있는 이행과 관련한 문제를 조정하도록 예정했던 것이었다. 실제 접경 해역 협력은 홍해해양평화공원을 중심으로 이루어졌으며 미국(국제개발처, 해양대기청)의 적극적인 참여로 해수 순환 시스템, 산호 보호 등의 협력을 위한 프로그램 개발에 성공하였다. 또한 이를 토대로 해양과학 및 해양 생물 과학 조사 등의 지속적인 모니터링에서 성과를 내었다. 그렇지만 대규모 자원이 투여되는 개발 프로젝트로까지는 나아가지 못하였기 때문에 공동이행을 위한 공동기관 수립 필요성까지는 그 이상 논의가 이루어지지 않았다.

경계획정과의 관계

이스라엘과 요르단은 이스라엘-요르단 평화협정을 통하여 육상 경계를 완성하였다. 육상의 경계는 하천을 따라서 이루어졌다(평화협정 제3조 제5항). 그러나 공동하천의 수자원 관리는 육상 경계와는 별개의 문제로 진행되었다. 물론 경계가 하천을 따라 그어졌기 때문에 해당 하천을 공동으로 관리해야 하는 상황이었다. 하지만 육상경계의 위치가 요단강, 야묵강 등의 공동 이용, 수량 결정, 환경 관리 등에 결정적 영향을 미치지 않았다. 하천을 중심으로 경계획정이 되었으나, 애당초 공동하천 관리의 목적 자체가 ‘경계선으로서 하천’의 관리가 아니라 ‘수자원으로서 공동하천’의 관리에 있었기 때문이다.

반면 접경 해역의 경우는 이와 달리 해양경계획정을 기반으로 추진되었다. 이스라엘 요르단 평화협정은 제23조에서 아카바/에일랏 공동 개발을 추진하는 것으로 합의하였다. 그리고 이에 따라서 1996년 특별체제협정이 체결되었다. 평화협정은 제3조에서 육상 경계를 확정했지만, 해상 경계와 관련하여서는 평화협정 체결 이후 9개월 이내에 협상을 개시할 것을 요구하였을 뿐이었다(같은 조 제7항). 평화협정은 1994년 10월 26일 체결되었고, 제3조 제7항에 따라서 해양경계획정 조약이 1996년 1월 18일에 체결되었다. 홍해해양평화공원을 비롯한 아카바/에일랏 공동 개발은 해양경계획정이 완료된 상황을 상정하고 각각의 해역에 대해서 개발을 진행하고 필요한 경우 협력하는 방식으로 추진되었다. 그리고 접경 해역에서의 개발 및 협력도 해양경계획정선을 기준으로 각각이 협력 사항을 이행하고 이를 위하여 양자 간에 협의를 지속하는 형식을 취하였다.

제3국의 적극적인 조정 및 중개

평화협정을 통하여 협력 체제가 완비된 공동하천의 이용 및 관리에 관한 문제는 제3국의 조정 및 개입이 불필요하다. 이행의 강제를 위하여 감시 체제가 필요하다면 제3국을 통한 감시 체제를 마련할 수도 있겠지만 이스라엘과 요르단 사이 공동하천 관리를 위해서는 이마저도 필요하지 않았다. 반면 홍해해양평화공원 프로젝트와 관련하여서는 제3국인 미국이 적극적으로 조정 및 중개의 역할을 담당하였다. 미국은 1993년 이스라엘과 팔레스타인 사이 오슬로 평화협정을 성사시킨 이후 바로 그다음 해에 이스라엘과 요르단 사이의 평화협정 중개를 성사시켰다. 그 결과 1994년 평화협정 체결 이후 후속 절차로 진행된 홍해해양평화공원 프로젝트의 실행 및 성공을 위한 안정적인 자금 지원 역시도 미국이 담당하게 되었고 공동모니터링, 공동운영계획이 수립되면서 일정 정도 성과를 볼 수 있게 되었다. 하지만 이러한 미국의 조정 및 중개도 분쟁의 당사국인 이스라엘과 아랍 국가들 사이의 관계가 악화하자 영향력을 발휘하지 못하게 된다. 2008년부터 새롭게 시작된 이스라엘-팔레스타인 간 분쟁으로 이스라엘과 아랍 국가와의 관계가 악화하자 미국의 자금 지원 계획이 중단되어 버렸고, 그 이후 별다른 자금 지원은 이루어지지 않게 되었다.

5. 결론 및 시사점

이스라엘-요르단의 접경수역 관리와 비교하여 남북 간의 문제는 남북 간 대치가 발생하게 된 배경, 역사적 발전 경로, 현재의 정치 상황, 지리적 위치 및 환경 등이 엄연히 다르다. 더군다나 이스라엘과 요르단 사례는 두 국가 간의 문제이지만, 한반도 문제는 두 국가 간 문제로 보기 어려운 측면이 존재한다. 대한민국 현행 헌법 제3조와 제4조가 남북간의 관계를 국가 대 국가의 관계로 인정하고 있지 않기 때문이다. 그럼에도 불구하고 접경수역의 관리라는 측면에서 두 사례는 유사한 측면이 있다. 접경수역 관리의 유사성에 기반하여 이스라엘과 요르단 접경수역 공동 관리 노력이 한반도 접경수역 관리 문제에 주는 시사점은 다음과 같다.

우선 남북 사이의 필요성 및 시급성에 기반하여 협력 사항을 확정하는 것이 필요하다. 이스라엘과 요르단은 협력의 필요성이 시급했던 ‘공동하천’ 이용 및 관리에 있어서는 평화협정을 통하여 협력 체제를 완비하였지만, ‘접경 해역’에서는 필요성 및 시급성이 크지 않았기 때문에 단계적 협력 방식을 추진하였다. 현 상황에서 남북이 평화협정 등의 체결을 비롯한 평화 프로세스를 다시 시작할 경우 ‘긴급한 실무 문제’ 접근을 우선해야 한다. 이스라엘과 요르단이 요단강 및 야묵강의 공동 하천을 통하여 양국의 물 부족 문제를 해결하려고 했듯이, 남북한도 서해 어족자원 고갈 문제 대처 및 어장 공동 관리, 임진강 수해 방지와 같은 긴급 현안에 대해서 먼저 협력을 추진해야 한다. 경제적 이유 이외 규범적 측면에서 필요성과 긴급성이 큰 사안도 있다. 바로 한강하구 통항 문제이다. 정전협정 제1조 5항이 민용선박에 대한 항행의 자유를 보장하고 있지만, 오랜 세월 지켜지지 않았기 때문이다. 이러한 사안은 규범적인 측면에서 필요성 및 시급성이 큰 사안이라고 할 수 있다.

둘째로 필요성과 시급성이 인정되는 협력 대상에 대해서는 평화협정 등의 문서를 통하여 초기에 협력 체제를 완비할 필요가 있다. 이스라엘과 요르단이 평화협정 본문 및 부속서에 공동하천 관리 체제를 완비할 수 있었던 것은 요단강 및 야묵강 등의 공동하천 관리가 실질적으로 필요했고, 시급하였기 때문이다. 남북 접경수역 관리 역시도 필요성과 시급성이 큰 사안은 평화협정 등의 문서를 통하여 협력 체제를 완비할 필요가 있다. 이미 지적된 서해 어족자원 공동 관리 및 이를 위한 중국 어선의 불법어업 근절 문제, 임진강 수해 방지를 위한 공동 대응 체제 구축 등은 남북 간 평화체제 구축 초기에 그 내용을 완비할 필요가 있다. 나머지 사항에 대해서는 단계적 협력 방식을 추진하는 것이 필요하다. 한강하구 통항 문제는 규범적 필요성은 크나 실질적 측면에서 배의 통항이란 결국에는 경제적 문제와 연결되기 때문에 단계적 접근을 함께 추진해야 하는 대상이다.

셋째 협력 체제가 완비된 사안의 경우에는 공동기구를 두어 관리하는 것도 가능하며 이는 추후 남북 간의 신뢰구축을 위한 밑거름이 될 수 있다. 이스라엘과 요르단은 공동하천위원회를 설립하고 평화협정을 통하여 확정된 공동하천 관리 사항을 이행하도록 하였다. 서해 어장의 공동 관리, 임진강 수해 방지 등의 문제에 있어서는 평화협정 등의 조치를 통하여 협력 체제가 완비될 수 있다면 공동기구를 두어 관리하는 방안도 가능할 것이다. 민간 항행 선박의 한강하구 수역 통항에 관한 구체적 합의가 가능하다면 이 역시 공동기구를 두어 관리하는 것도 가능하다. 이외에 구체적 협력 방식과 대상을 확정할 수 없는 사안에 대해서는 일단 개별적 관리를 전제로 상호 협상을 통하여 관리 방안을 협의하도록 하는 방안을 취하는 것이 합리적이다.

넷째 해양경계획정에 대해서는 전략적 접근이 필요하다. 이스라엘과 요르단의 경우 전략적 접근을 하였다. 평화협정에서 해양경계획정을 완료할 수 없었기 때문에 추후 협상을 통하여 해양경계획정을 추진하도록 하였다. 이후 추가 조약을 통하여 해양경계획정을 완료하고, 패키지로 아카바-에일랏 특별체제협정을 체결하면서 단계적 접경 해역 협력 방식을 구축하였다. 서해 NLL을 비롯한 한강하구 등의 수역에서 남북한이 경계획정에 관한 합의점을 마련하지 못한 상황에서 우리 역시도 전략적 접근을 추진하는 것이 필요하다. 정치적으로 민감한 사안이기 때문에 더더욱 전략적 접근 방식을 채택해야 한다. 이스라엘 요르단 사례의 경우처럼 단계적으로 해양경계획정 이후 실질적 협력 체계를 구축해 가는 방식을 추진할 수도 있을 것이다. 이스라엘과 요르단 사례와 비교하여 서해 NLL 수역이 가지고 있는 민감도가 크다는 점을 고려한다면 협력 체제 구축을 먼저하고 이후 단계적으로 서해 NLL을 경계선으로 확정하는 방향을 추진하는 것도 가능할 것이다.

다섯째 지속 가능한 제도적 장치 마련이 필요하다. 평화협정은 남북 협력을 가능케 하는 가장 이상적인 시작점일 수 있다. 이스라엘 요르단 평화협정은 이를 보여 주고 있다. 하지만 반드시 그 협력 체제가 평화협정일 필요는 없다. 남북 간의 평화체제 마련을 위하여 ‘평화협정’이라는 형식을 고집할 이유가 없다는 것이다. 가장 중요한 것은 실질적 사항이다. 남북한 사이 정치적 부침과 관계없이 실무적 차원에서의 협력이 지속될 수 있는 안정적인 법적 기반을 제공하고, 동시에 이를 가능하게 하는 재원 구비가 핵심이다. 이스라엘과 요르단 사이 평화체제 수립은 ‘평화협정’이라는 형식을 취하여 평화를 구축했다는 점에서 의미가 있다. 그러나 더 의미가 큰 것은 평화협정이라는 법적 문서를 통하여 실질 문제, 즉 요단강, 야묵강 등 공동하천 이용 및 관리 문제, 아카바-아일랏 일대의 접경 해역 관리 및 홍해해양평화공원 건립 등과 관련하여 협력 체제를 구축했다는 점이다. 실질 문제와 관련한 협력 체제를 구축하고 향후 이스라엘과 요르단이 적극적 평화체제로 이행할 수 있도록 체제를 구비하는데 이스라엘 요르단 평화협정이 소정의 역할을 담당한 것이다. 따라서 남북 사이에서도 평화협정을 체결하는 방식을 취하든 아니면 다른 문서를 통하든 실질적인 협력이 가능한 방안을 모색하고 이를 뒷받침할 수 있는 형식을 구비시키는 것이 필요하다.

마지막으로 이행 체제를 구축하는 것이 필요하며 그 성격은 협력의 필요성 및 협력 대상 사업의 종류에 따라서 공동기구 방식일 수도 있고, 남북 당국이 개별적으로 추진한다는 전제 아래 조정 기구를 두는 방식일 수도 있다. 하나의 체제만 고집할 필요는 없으며 협력 사업의 성격과 당시 정치적 상황에 따라서 합리적 수준의 제도적 틀을 마련하는 것이 필요하다. 이러한 실질적인 필요에 기반한 구체적 협력의 조건을 구비하는 것이 추후 남북 사이 접경수역 협력 구상에 있어서 시금석이 되어야 할 것이다.